所谓特别法，就是根据某种特殊情况和需要所规定的专门调整某种特殊社会关系的法律规范。所谓一般法，就是为调整某一类社会关系而制定的法律规范。如
土地管理法是调整所有土地管理行为的一般法，
农村土地承包法是专门调整农村土地承包行为的特别法，这两个法之间的规定有冲突的，应当适用
农村土地承包法。确立特别法优于一般法这一规则，是因为特别法是在考虑具体社会关系的特殊需要的前提下制定的，更符合它所调整的社会关系的特点，所以具有优先适用的效力。
③新法优于旧法。这项规则也是适用于同一机关制定的规范性文件不一致的情形。一切法律规范都是根据当时社会关系的情况制定的，随着社会关系的发展变化，法律规范也存在过时的问题，需要不断地修改。法的修改和更新有多种形式，有的是对原法进行修改，有的是在新法中重新作了规定并明确宣布原法废止，这两种情况都不会出现冲突问题。但有的新法虽然对旧法进行了修改，却没有明确是对旧法所作的修改，也没有明确旧法废止，这时新和旧法同时有效，就会产生冲突。在这种情况下，就必须按照新法优于旧法的原则来确定如何适用。因为修改后的新法，更加符合发展变化了的新情况，体现了立法机关面对新情况所作的新的调整，所以应当优先适用。
（２）排除规范。指明确排除适用某项规定的规范。这类规范主要包括：
①一般排除。指笼统规定某一类法律规范和行为被排除适用的规范。比如，
行政复议法第
４２条规定：“本法施行前公布的法律有关行政复议的规定与本法的规定不一致的，适用本法。”这一规定排除了
行政复议法施行前公布的法律与
行政复议法不一致的规定的适用性。又如，不溯及既往原则，这是排除新法对过去行为的适用性。
②特别排除。指特别指定某一项或某几项法律规范或行为被排除适用的规范。比如，
律师法规定：“为军队提供法律服务的律师，其律师资格的取得和权利、义务及行为准则，适用本法规定。对军队律师的具体管理办法，由国务院和中央军事委员会另行制定。”这一规定实际是排除了
律师法有关律师具体管理方面的规定对军队律师的适用。又如，
政府采购法规定：“军事采购法规由中央军事委员会另行制定。”这一规定实际是排除了采购法对军事采购行为的适用。
（３）选择规范。指没有明确应当适用哪项规定但明确在什么情况下应当适用哪项规定以供根据具体情况进行选择的规范。这类规范包括：
①同位阶的法律规范具有同等法律效力，在各自权限范围内实施。同位阶的法律规范是指法律规范的效力是相同的，没有上下高低之分。比如，不同地方人大及其常委会制定的地方性法规之间、自治条例之间、单行条例之间、部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，它们都在各自的权限范围内施行。
②自治条例和单行条例对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本自治地方适用自治条例和单行条例。
③经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。
（４）引导规范。指没有明确应当适用哪项法律规范但对如何解决冲突作出引导性规定的规范。这类规范只有一项，即裁决规范。
裁决，是指法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章相互之间发生冲突，无法按照适用规则进行适用时，由有关机关对如何适用作出决定的一种冲突解决机制。裁决用于以下几种情况：
①同一机关制定的新的一般法与旧的特别法不一致时，由制定机关裁决。包括同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、规章和其他规范性文件新的一般法与旧的特别法不一致时，均由制定机关裁决。
②地方性法规与各部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见。国务院如果认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定，不适用部门规章的规定；如果国务院认为应当适用部门规章的，则国务院不能自己决定，应当提请全国人大常委会裁决。
③部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。同此道理，其他同级政府部门的规范性文件之间对一事项的规定不一致时，应由本级政府裁决。其他上级政府部门制定的规范性文件与下级政府制定的规范性文件之间对同一事项的规定不一致时，应由上级政府裁决。上级政府制定的其他规范性文件与下级人大及其常委会制定的其他规范性文件之间对同一事项的规定不一致时，应由上级政府的同级人大常委会裁决。
④根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人大常委会裁决。根据授权制定的法规，包括根据授权制定的行政法规和根据授权制定的经济特区法规。由于根据授权制定的法规享有较大的立法权限，可以对法律作变通规定，因此，当它们与法律不一致时，需要判断是不是对法律所作的合理变通？是不是违反授权规定？是不是违背法律的基本原则？如果没有违背法律的基本原则，没有违反授权规定，而是对法律所作的合理变通，就应当优先适用，如果不能确定，就应当由全国人大常委会作出裁决。
６、“冲突规范”的适用
“冲突规范”如何适用，现行法律没有明确规定，实践中也未形成一套统一的做法。根据我国政治体制和行政体制，笔者认为，我国冲突规范的适用应当遵循以下做法：
首先，行政执法机关遇规范冲突时，应当自觉根据冲突规范选择正确的法律规范加以适用。但是，由于我国实行的是人民代表大会制度，本级行政机关要向本级人大及其常委会负责和报告工作，受本级人大及其常委会监督，而上级行政机关对下级行政机关又有领导关系，因此，行政机关实际上很难按照冲突规范自行选择适用法律规范。在这种情况下，行政执法机关应当逐级向上级行政机关请示，直至向国务院请示。
其次，如果冲突规范属于引导规范，行政执法机关应当逐级提请有裁决权的机关对如何适用法律规范用出裁决，不能自行决定选择适用。
第三，如果上级行政机关或者法院对同一规范冲突已经作过选择适用的先例，行政执法机关应当自觉加以遵循。虽然我国不实行判例法，但法院对纠纷享有最终的裁判权，如果行政机关不遵循法院所作的选择，则下一个相对人仍然可能起诉到法院，而法院则应当按照法律面前人人平等和同一性原则坚持原来的选择适用。所以，法院的选择适用，对行政机关虽然没有直接的约束力，但行政机关为了避免再次败诉，应当自觉尊重、遵循法院的选择适用。
第四，行政执法机关对规范冲突作出的选择适用，如果相对人不服起诉到法院，法院应当按照冲突规范选择正确的法律规范，如果法院不能确定如何适用时，应当逐级直至向最高法院请示。法院对规范冲突作出选择适用的，行政执法机关在今后的执法中必须遵循，除非有更高一级法院作出新的选择适用。
值得注意的是，在人民代表大会制度下，不论是行政执法机关，还是法院，在选择适用法律规范时，只能选择适用何种法律规范，对不选择适用的法律规范无权对其是否合法作出决定，更不能宣布修改、废止、撤销该法律规范。不被选择适用的法律规范是否修改、废止、撤销，应当由制定机关或者其上级机关决定。
三、行政法律解释体制、原则和方法
１、法律为什么需要解释
法律为什么需要解释？至少有以下几点理由：
第一，法律所以需要解释，是因为语言本身的局限性所决定的。“语言是陷阱，同时也是机会。只有在不同语言的交谈和提问中间，我们才可能超越自己、接近于理解。” 语言作为人与人之间相互交往的工具，是人类在长期的实践中创造出来的，是人类文化的组成部分。因此，任何一句话、一个词、一个字的含义无不是人赋予的，无不是人类实践的结晶。人之所以可以相互交流，是因为人们之间有一些基本相同的实践经验，对同一语言赋有基本相同的含义，所以能够相互理解对方所说的话，所发出的信息。但由于时间的变换、区域的不同、以及语言本身具有多层含义，无论如何，人们之间的交流都不可能完全做到“心有灵犀一点通”。因为每个人的生活环境都是不同的，他只能在他所了解的范围，按他所具有的知识和经验来理解周围事物，包括别人所说的话，所写的东西。因此，在这个意义上，可以说人是一种环境人。即使有些人的生活环境完全相同，由于他们在理解能力上的不同，对同一事物也可能作出不同甚至完全相反的理解。法律记录的是一群立法者在进行立法时对客观事物的一种思考结论，其他人要了解立法者的思考结论，只能从法律的字里行间去找寻。但由于每个人的生活经验、知识程度的不同，对相同的一段文字，往往会有不同的理解。所以，语言并不总是十分可靠的，必须和个人经验、聪明才智相结合才是可以把握的。
第二，法律之所以需要解释，还因为社会的复杂性、不可全归纳性与人的认识能力的局限性所致。社会是十分复杂的，而语言的表达能力和人的认识能力则是有限的。无论立法者多么英明、勤勉，语言如何千锤百炼，也还是难以将社会各种情况都归纳穷尽。立法的这种不足，必须通过法律解释加以弥补。
第三，法律的相对稳定和社会的快速发展、变化，是法律需要解释的另一个重要原因。保持法律的相对稳定，使法律具有可认识性、人们的行为具有可预测性，是法律的重要特征。但社会又是不断发展、变化的，过去没有的情况，现在出现了，过去认为不合法的事，现在不宜再作为违法对待了。正是在这个意义上，德沃金说：“法律是一种不断完善的实践”。
第四，法律是在不同的时间、由不同的机关制定，具有不同效力但是相互关联的一种体系，它们之间是一种什么样的关联？现在执法者和当事人拿在手上的条文是否继续有效？几个文本是否一致？如不尽一致或有冲突应适用哪一个？等等，都不是一个法律可以明白无误地给出指示的。而且各种不同文本也只有在具体案件中才能得到聚集，从而比较容易建立起关联，没有具体案件，则很难在纷繁的法律中理清它们之间的各种细微关系。而建立这种关联的过程就是一种解释的过程。
当然，法律需要解释的理由还有许多，但笔者认为这几条是最主要的。
