一般来说，法律只有在适用时，才会发生需要解释的问题。很难想象在法律还没有适用时，就需要进行解释。但这并不是说只要在法律具体适用过程之中，或者只要在适用之后，才需要或者才能进行解释。在法律制定后准备具体适用时，或者适用之后发现法律规定含义不够明确或者存在漏洞时，都可以进行解释。所以，法律解释总是与法律适用相联系，但并不总是与具体个案的法律适用相联系。有些法律解释与是具体个案的法律适用紧密联系在一起的，特别是司法机关所作的法律解释，主要应当与具体案件的审判联系在一起。但也有许多法律解释并不与具体个案的法律适用相联系，特别是立法机关所作的解释，往往是不针对个案的抽象解释。
总之，行政执法、法律适用和法律解释三者之间既关系紧密，又有许多差异。行政执法离不开法律适用和法律解释。正确适用法律和解释法律，既是行政执法的应有之义和必然要求，又是行政执法发挥创造性、能动性的重要途径和空间。行政执法状况如何往往从法律适用和法律解释状况中体现出来，而法律适用和法律解释状况又往往影响行政执法状况。因此，加强行政执法中对法律适用和法律解释问题的研究，加强行政执法中的法律适用工作和法律解释工作，对于提高行政执法效率和行政执法质量，提高依法行政水平，促进依法治国，具有非常重要的意义。
二、法律适用中的“规范冲突”与“冲突规范”
在法律适用中，经常遇到的一个问题是“规范冲突”问题。在这种情况下，如何正确选择规范运用于具体的行为和事实并对特定的自然人、法人和其他组织的权利义务关系作出判断和决定，是正确适用法律、严格依法办事的前提。规范选择不正确，必然导致执法偏差和错误，甚至越严格依“法”办事，偏差越大，错误越严重。因此，加强对规范冲突问题及其解决途径的研究，对提高行政执法水平和行政执法质量，具有重要意义。
１、“规范冲突”的含义与种类
“规范冲突”，也称“法律冲突”，或“法律规范冲突”，是国际私法的一个基本概念。但“规范冲突”或“法律冲突”并不是国际私法所专有，在国内法和包括行政法在内的公法领域也普遍存在。 因此，也可以将“规范冲突”这一概念借鉴运用于国内法律冲突研究。
国际私法学界对“规范冲突”或“法律冲突”的理解不尽相同。据韩德培主编的《国际私法新论》一书介绍，美英学者认为，“法律冲突只是在法官头脑中的一个矛盾的反映，这个矛盾就是法官应该选择哪一个国家的法律，简而言之，法律冲突就是法律选择上的矛盾。”德国学者温格勒尔认为，“法律冲突包括当事人法律义务的矛盾、法律义务或法律规范的不一致或不平等以及各国实体法之间存在空缺等。”该书认为：“如果从普遍的意义上讲，法律冲突是指两个或两个以上的不同法律调整一个相同的法律关系而在这些法律之间产生矛盾的社会现象。一般来说，只要各法律对同一问题作了不同的规定，而当某种事实又将这些不同的法律规定联系在一起时，法律冲突便会发生。”
“规范冲突”在国内法律冲突研究中，通常指“立法打架”、“文件打架”现象。刘莘主编的《国内法律冲突与立法对策》一书中认为，“法律规定之间有冲突、法律规定之间不一致、法律规定相互抵触，”被概括地称为“法律冲突”。
本文中的“规范冲突”，是指法律、法规、规章以及其他规范性文件对同一事项的规定相互之间存在矛盾、抵触、不一致的情形。
我国“规范冲突”，从形式上看主要有以下几种：
（１）上下位阶之间的冲突。即指不同效力等级的法律规范对同一事项的规定相互之间存在抵触、不一致的情形。包括法律、法规、规章同
宪法的冲突，法规、规章同法律的冲突，地方性法规、规章同行政法规的冲突，地方政府规章同本地方性法规的冲突，其他规范性文件同
宪法、法律、法规、规章的冲突等。比如，《
义务教育法》没有规定不送适龄儿童入学接受义务教育应受行政处罚，但国务院批准的《
义务教育法实施细则》却规定“乡级人民政府可以给予罚款”。又如，北京市实施矿山安全法办法中规定，对不按规定进行矿长安全资格培训、考核的，可处１万元以下罚款，但
矿山安全法并没有规定对这一行为的罚款。
（２）同位阶之间的冲突。即指法律效力相同之间的法律规范对同一事项的规定相互之间存在矛盾、不一致的情形。包括法律相互之间的冲突、行政法规相互之间的冲突、地方性法规相互之间的冲突、规章相互之间的冲突、其他规范性文件相互之间的冲突，以及国务院各部门规章与规章之间的冲突、地方政府规章与国务院部门规章之间的冲突、国务院各部门其他规范性文件与规范性文件之间的冲突等。比如，《
广告法》规定：“违反本规定，发布虚假广告，欺骗和误导消费者，使购买商品或者接受服务的消费者的合法权益受到损害的，由广告主依法承担民事责任；广告经营者、发布者明知或者应知广告虚假设计、制作、发布的应当承担连带责任”，“广告经营者、广告发布者不能提供广告主的真实名称、地址的，应当承担全部民事责任”。而《
消费者权益保护法》规定：“消费者因经营者利用虚假广告提供商品或者服务的，其合法权益受到损害的可以向经营者要求赔偿，广告的经营者发布广告的，消费者可以请求行政主管部门予以惩处。广告经营者不能提供经营者的真实姓名，应当承担赔偿责任。”这两个法之间在连带责任、承担责任的主体、承担民事责任的范围三个方面的规定，存在不一致。又如，文化部发布的《
营业性歌舞娱乐场所管理办法》规定：“营业性歌舞娱乐场所使用的激光视盘（录像伴奏片）由省、自治区、直辖市文化厅审批。”而广播电影电视部（现为广电总局）发布的《
录音录像制品管理暂行规定》则规定：“各类卡拉ＯＫ节目由各省音像管理部门审批后才能播出”。对于同一事项，不同的国务院部门规章各自规定由不同的部门审批。
（３）不同地方之间的冲突。即指各地方之间的地方性法规、规章和其他规范性文件对同一事项的规定相互之间不一致的情形。包括地方性法规与地方性法规之间的冲突、地方政府规章与地方政府规章之间的冲突、其他规范性文件与规范性文件之间的冲突等。一般来说，不同地方在各自权限范围内对同一事项作出不同规定，是正常的，允许的，不会构成“规范冲突”。但有些事项是跨地方的，这种不同规定就会构成“规范冲突”。比如，北京市在《关于禁止燃放烟花爆竹的规定》中作出规定：“在禁止燃放烟花爆竹地区，任何单位或者个人，不准生产、运输、携带、储存、销售烟花爆竹。”但与北京相邻的河北，没有相同的禁止性规定，而河北公民运输烟花爆竹时则可能经过北京地区，这样就会产生“规范冲突”。
（４）地方与国务院部门之间的冲突。即指地方性法规与国务院部门规章对同一事项的规定相互之间不一致的情形。比如，对消费者与经营者未约定房屋面积允许误差的，福建省《房屋消费者权益保护条例》规定，不足部分超过６％的，经营者应当加倍补偿，并承担房屋面积测量费用和消费者由此受到的其他损失。而建设部《
商品房销售管理办法》规定，面积误差比绝对值在３％以内的（含３％）的，据实结算房价款；超过３％的，买受人有权退房，房地产开发企业应在买受人提出退房之日起３０日内将已付房款退给买受人，同时支付已付房款利息。又如，公安部《
高速公路交通管理办法》规定：“行人、非机动车、拖拉机、农用运输车、电瓶车、轮式专用机械车、全挂牵引车，以及设计最高时速低于７０公里的机动车辆”禁止驶入高速公路。而山东省《济青高速公路管理办法》和河南省《高速公路交通管理规定》都增加了“摩托车”、山东省还增加了“履带车”禁止驶入高速公路的规定。
我国“规范冲突”，从内容上看，包括实体法规范冲突和程序法规范冲突两种：
（１）实体法规范冲突。即指规范公民、法人和其他组织同一实体权利义务关系的规定之间存在相互矛盾、抵触、不一致的情形。包括三种情形：
一是，授益规范的冲突，包括授权内容和授益条件两种的冲突。比如，天津市《电子出版物管理条例》规定，个人取得许可后可以从事出版物的经营活动，而北京市《电子出版物经营管理暂行规定》则规定，个人不得经营电子出版物。两地对授益内容规定不同。又如，内蒙古自治区《城市房地产开发经营管理条例》规定：“设立房地产开发企业，除应当符合有关法律、行政法规规定的企业设立条件外，还应当具备下列条件：（一）有１００万以上的注册资本；（二）有４名以上持有资格证书的房地产专业、建筑工程专业的专职技术人员，２名以上持有资格证书的专职会计人员。”对创办房地产开发企业增加了条件限制。
二是，义务规范的冲突，包括收费、征收、处罚等行为、种类、幅度的冲突。比如，《
城市房地产管理法》和国务院《
城市房屋拆迁管理条例》只规定房屋所有权证书和房屋拆迁资格证书，而建设部则在有关规章中规定了另外１４类许可证 ，如房屋开发企业资质、监理工程师资格等。又如，《
保险法》只规定对无证从事保险经纪业务的人给予行政处罚、刑事制裁，而中国人民银行的《保险经纪人管理规定》却增加规定对聘用无证经纪人的保险经纪公司的处罚。
三是，执法主体规范的冲突，即对同一事项规定了不同的执法主体。比如，《
建筑法》规定，有关工程领域的事务由建设行政部门管理，但交通部、信息产业部、铁道部、国土资源部、民航总局、文物局、广电总局、环保总局、气象局等部门制定的规章都设定了由自己审批资格资质的内容。
