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（二）整体推进式的司法改革方式是维护法制统一的需要
近年来，也许受经济改革成功经验的启发，许多地方司法机关对“自下而上”的改革方式津津乐道，认为“既然改革就应打破陈规，大胆地闯、大断地尝试”，奉“改革无禁区”为颠簸不破的真理，并以此作为强大的精神动力纷纷炮制出各种各样标新立异的所谓改革举措。我们认为，自发地以敢闯、敢试的精神进行改革用在经济改革领域或许合适，但套在司法改革头上则未必对路。这是因为，“经济体制改革的措施可以在局部地区、部分主体之中进行试验性推行。司法改革则不具备这种条件。司法的统一性以至法制的统一性是任何情况下都不能变通的原则。司法改革的进程可以是阶段性的，但改革措施的实行不可能是局部性的。‘凤阳小岗现象’不可能、也不应当出现在司法改革之中。由此可以认为，尽管司法改革需要各级司法机构的积极性，也尽管司法改革的着眼点也在司法机构本身，但司法改革的基本路径或时序应当是‘由上而下’，亦即从总体上设计和制定改革现行司法体制和司法制度的基本方案，并逐步推进与实施。”[15]因此，司法改革不可能采取由下至上的局部扩展方式，而应当采取由上至下的整体推进模式。否则，将导致各个地方各行其是、各自为政的弊端，使“土政策”、“土办法”似的改革举措大行其道，其结果必然是法制的统一性遭到严重破坏。[16]
四、实现司法改革整体推进的基本途径
（一）建立国家司法改革委员会
为了保证司法改革的整体推进，世界许多国家都在司法机构之外设立了相应的司法改革机构，如英国设在议会的法律委员会，日本设在内阁的司法制度改革审议会，澳大利亚设立的法律改革委员会，叶利钦总统设立的俄联邦总统司法改革委员会等。对于我国司法改革的领导机构设置问题，学术界提出了三种方案：一是由中央政法委员会直接领导全国的司法改革工作，其办公机构即为司法改革的工作机构；二是全国人大法律委员会和内务司法委员会联合作为司法改革领导机构，由一名副委员长担任负责人，其办事机构由该两委委员会抽调专人组成；三是设立全国司法改革委员会或全国司法改革领导小组，并组建相应的工作机构。[17]
我们认为，上述三种方案虽然均有助于司法改革的整体推进，但都存在一定的不足。首先，中央政法委员会是党中央专门负责主管法律工作的部门，其地位决定了它难于处理好党与司法的关系。司法改革的最终目标是建立法治国家，而法治国家要求党政分离、司法独立，而由中央政法委员会主持司法改革就混淆了党政的界限，又回到了党政不分的局面。而且，由党领导仍然难以解决制度化的问题，因为它毕竟不是立法主题，缺乏将司法改革计划制度化的正当性。因此，中央政法委不适宜成为司法改革的机关。[18]其次，由于法律委员会和内务司法委员会本身就有各自的繁重任务，因此，如果让它们再额外承担司法改革这个艰巨、复杂的工作，它们肯定会力不从心，从而影响司法改革工作的质量。最后，第三种方案的缺陷在于其没有指出国家司法改革委员会的领导机构。我们认为，为了保障司法改革的领导机构的权威性与运作的有效性、便利性，成立国家司法改革委员会是必要的和可行的，但该委员会宜由我国最高权力机关即全国人民代表大会来领导。[19]同时，还应当对国家司法改革委员会的构成、任务、工作方式等作出明确的规定。
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