护照法 国务院
公证法 国务院
违法行为矫治法 全国人大常委会法工委
初级卫生保健法 国务院
治安管理处罚条例（修订） 国务院
义务教育法（修订） 国务院
科学技术进步法（修订） 国务院
传染病防治法（修订） 国务院
固体废物污染环境防治法（修订） 全国人大环资委
建筑法（修订） 国务院
四、经济法类（14件）
国有资产法 全国人大财经委
外汇法 全国人大财经委
反垄断法 国务院
反倾销和反补贴法 国务院
保障措施法 国务院
企业所得税法（统一适用各类企业） 国务院
银行业监督管理法 国务院
中国人民银行法（修订） 国务院
预算法（修订） 全国人大常委会预工委
个人所得税法（修订） 国务院
审计法（修订） 国务院
土地管理法（修订） 国务院
对外贸易法（修订） 国务院
反不正当竞争法（修订） 国务院
五、社会法类（6件）
社会保险法（或者养老、医疗、失业、工伤保险分别立法） 国务院
社会救济法 国务院
劳动合同法 人大农委
农民权益保护法 人大农委
妇女权益保障法（修订） 国务院（全国妇联）
未成年人保护法（修订） 全国人大内司委
六、
刑法类
根据情况需要，适时审议
刑法修正案草案
七、诉讼和非诉讼程序法类（3件）
刑事诉讼法（修订） 全国人大常委会法工委
民事诉讼法（修订） 全国人大常委会法工委
仲裁法（修订） 国务院
第二类：研究起草、成熟时安排审议的法律草案（17件）
法律名称 提请审议机关或起草单位
农民合作经济组织法 全国人大农委
期货交易法 全国人大财经委
不动产登记法 国务院
融资租赁法 全国人大财经委
行政程序法 全国人大常委会法工委
政务信息公开法 国务院
禁毒法 国务院
税收基本法 全国人大财经委、预工委（国务院）
财政转移支付法 全国人大常委会预工委（国务院）
国民经济动员法 国务院
西部开发促进法 国务院
反洗钱法 全国人大常委会预工委
自然保护区法 全国人大环资委
海岛保护法 全国人大环资委
国家赔偿法（修订） 全国人大常委会法工委
行政诉讼法（修订） 全国人大常委会法工委
监督法 全国人大常委会办公厅
【注释】《
立法法》对立法议案统一采用了“法律案”的用法，具体可见该法中其它条文。
全国人大常委会办公厅秘书局 ：《人民代表大会及其常委会议事规则汇编》，中国民主法制出版社1993年3月第1版。
吴大英、任允正、李林著：《比较立法制度》，群众出版社1992年12月第1版，第419页。
罗传贤著：《立法程序与技术》，五南图书出版公司，2001年5月第1版，第583页。
张善恭、徐向华著：《立法学原理》，上海社会科学院出版社1991年12月第1版，第145页。
苗连营著：《立法程序论》，中国检察出版社2001年1月第1版，第181页。
周旺生著：《立法学》，法律出版社1998年9月第1版，第257页。
近年来，我国的一些专家学者也自发地进行了一些法律草案的起草工作。虽然，这些起草工作往往事先都得到了有关立法工作机构的重视与支持，专家建议稿拟成后，许多内容也会得到决策部门的接受与采纳，但这些起草行为毕竟没有法律意义，立法主体对这些草案并不负有必须接受并加以审议的法定义务。
吴大英、刘瀚等著：《中国社会主义立法问题》，群众出版社，1984年版，第175页。
塞缪尔·亨廷顿著：《变动社会中的政治秩序》，李盛平、杨玉生等译，华夏出版社1988年10月第1版，第3页。
党的十六大在论述“坚持和完善社会主义民主制度”时，提出要“扩大公民有序的政治参与”，这为实现和发展社会主义民主提供了一条有效的途径。刘作翔：《扩大公民有序的政治参与》，载《求是》，2003年第12期。这是对“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国基本方略在公民政治参与问题上的具体化，也为今后的政治建设和政治体制改革提出了指导性意见。这里面有两个关键词应该引起我们的关注：一个是“扩大”，一个是“有序”。在实现这一改革目标的具体法律制度变革上，立法议案制度尤其是提案权属制度的规定是一个应该努力的方向。
针对目前立法机关向社会征集立法项目的做法提出一些疑问。两方面，一是权力机关从上而下的做法 二是人大代表反映民意的渠道是否畅通？如果畅通，有无权力机关直接向社会征求意见的做法的必要，是否和代议制背道而驰？这种直接参与立法的方式成本如何？这种程序外的“权利”的出现是否意味着立法程序中参与权利不足以满足公众的需求。抑或是权力机关的高姿态，从上而下的赋予公众程序外的权利。
54年《
宪法》第
49条第2款，“国务院向全国人民代表大会或者全国人大常务委员会提出议案。”54年《
全国人民代表大会组织法》第
8条规定，“中华人民共和国主席、副主席、全国人民代表大会代表、主席团、常务委员会和各委员会、国务院都可以向全国人民代表大会提出议案。”
Jack Desario,Stuart Langton,Citizen Participation in Public Decision_Making,Greewood Press.Inc.1987.p29.
1999年初，原武汉水利电力大学保卫科学研究所起草了《中华人民共和国校园安全法》建议草案（第一稿），中国高教保卫学会召开了第一次立法研讨会，听取有关方面的意见，各学会分别向所在地全国人大代表反应情况，提出要求。以原武汉水利电力大学河流系教授、博士生导师郭生练为首的湖北省代表团在1999年3月九届人大二次会议上提交了议案，北京大学吴树青教授也为此提交了议案。目前制定《校园安全法》的要求日渐成为人们的共识，并在为立法的出台提供了大量、充分的信息。
参见孙哲著：《左右未来》——美国国会的制度创新和决策行为，复旦大学出版社2001年3月第1版，第220页。
转引自岩井奉信著：《立法过程》，李微译，1990年12月第1版，第16页。这一论断可以概括为我们国家的民主集中制的原则。
“立法需要高度民主，在高度民主基础上高度集中。”彭真：《关于全国人大常委会的工作》，1986年9月6日，载《人大工作手册》，中国民主法制出版社2002年12月第1版，第700页。
资料来源：1993——2002年《中华人民共和国全国人大常委会公报》。
分别是《
中华人民共和国宪法修正案》、《
中华人民共和国职业教育法》、《中华人民共和国老年人权益保护法》、《
中华人民共和国煤炭法》、《
中华人民共和国乡镇企业法》、《
中华人民共和国防洪法》、《
中华人民共和国价格法》。
分别是《
澳门特别行政区驻军法》、《
中华人民共和国气象法》、《
海域使用管理法》、《
安全生产法》、《
科学技术普及法》、《
农村土地承包法》、《
测绘法(修订)》、《
文物保护法(修订)》、《
农业法(修订)》、《
草原法(修订)》、《
海关关衔条例》、《
中华人民共和国刑法修正案》、《
中华人民共和国刑法修正案(二)》、《
中华人民共和国刑法修正案(三)》。
见《
宪法》中国家机构一章和《
立法法》第
12条、第
13条。《
立法法》第
12条规定，“全国人民代表大会主席团可以向全国人民代表大会提出法律案，由全国人民代表大会会议审议。全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，可以向全国人民代表大会提出法律案，由主席团决定列入会议议程。”第13条规定，“一个代表团或者30名以上的代表联名，可以向全国人民代表大会提出法律案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。”
全国人大主席团享有立法提案权是基于其便利条件还是仅仅是因为其为大会主持者？我们无从知晓。
见《
全国人民代表大会组织法》第
5条、《
全国人民代表大会议事规则》第
8条。
据对83个国家的统计，有82个国家的议员有权提出法案。吴大英 任允正 李林著：《比较立法制度》，群众出版社1992年12月第一版，第431页。
在严格实行三权分立的总统制国家，行政机关是没有立法提案权的，因为它们认为立法权完全属于立法机关，政府要提出法案，须通过立法机关成员代为之。如美国即属此类国家。
《
立法法》第
13条规定，“一个代表团或者30名以上的代表联名，可以向全国人民代表大会提出法律案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。”
大量的代表提出的“立法议案”因不具备条件被转为建议、意见而由立法机关的工作机构处理。
乔晓阳：《
立法法讲话》，中国民主法制出版社2000年4月第一版，第123页。在笔者所做的统计中也没有发现常委会组成人员提出过法律案，具体可见前表2所示。
《
立法法》第
14条规定，“向全国人大提出的法律案，在全国人民代表大会闭会期间，可以先向常务委员会提出，经常务委员会会议依照本法第二章第三节的有关程序审议后，决定提请全国人民代表大会审议，由常务委员会向大会全体会议作说明，或者由提案人向大会全体会议作说明。”
见前引《
立法法》12、
13条条文。
可见正文后附表1
需要补充说明的是，虽然代表也是国家权力机关的组成部分。但代表是由人民逐级选举产生，为了说明问题，笔者做此划分以此来表现
宪法所调整的国家和公民的基本法律关系。
俞可平：《公民社会与第三部门》，社会科学文献出版社，2000年8月第一版，第384页。
参见表2所示各提案主体的具体情况。
见《
立法法》第
14条。
关于这一问题可见历次全国人大常委会会议议程中关于立法议案审议的具体安排。
乔晓阳：《
立法法讲话》，中国民主法制出版社2000年4月第一版，第115页。
乔晓阳主编：《
立法法讲话》，中国民主法制出版社出版，2000年4月第1版，第114-115页。
以九届人大五次会议为例，截至2002年3月10日18时，九届人大五次会议共收到代表提出的议案1194件。成为历次会议中代表提议案最多的一次，其中关于立法的占8成。仅从数量上可以看出，立法议案的数目是个庞大的数字。《九届人大，历史的脚步》，载2003年3月2日《中国人大新闻》。八、九届全国人大会议上提出的议案和立法议案数可见表1。
需要补充说明的是，我们的新闻媒体尤其热衷于这方面的新闻报道，往往将关注的焦点集中在今年大会代表议案数目是不是又创新高？而鲜有人关心这些立法议案的最终去向。
关于这一部分的原始资料，可见历年全国人大常委会公报中各专门委员会对大会主席团提交的代表议案处理情况的报告。
参见张春生主编：《
中华人民共和国立法法释义》，法律出版社，2000年8月第1版。
在我国，目前法律起草的通行做法是“归口起草”，即由非立法机关按部门“对口”的性质具体负责法律稿的起草。如民政部负责起草《结社法》，新闻出版署负责起草《新闻法》，工会负责起草《
工会法》。
参见历届全国人大主席团关于代表提出的议案处理意见的报告的附件：交有关专门委员会审议的议案，载《全国人大常委会公报》。
吕茂盛代表，40岁出头，朴实而憨厚。“当我去年6月接到全国人大常委会办公厅的通知，邀请列席常委会会议时，我是又惊又喜。惊的是一位普通的矿工居然能走进人民大会堂，参与法律的制定；喜的是我多年的心愿终于得到了实现。”自1993年当选全国人大代表后，他连续8年坚持不懈提出议案和建议，为一线工人呼吁制定法律防治职业病。在那次常委会上，吕茂盛用亲身经历和切身体会提了四点建议。“这四条意见最后都被采纳了。”吕茂盛颇有些自豪。“用工友的‘土话''说，我没白去北京开会。”《基层民声到国家意志——去年15件法律的形成历程》，载2002年3月13日《中国人大新闻》。
这也就是“议案大户”们很满足于自己提出的大部分立法议案都得到最终实现的原因。
《全国人大教科文卫委员会关于第十届全国人大第一次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》，载2003年《全国人大常委会公报》第一号。
这主要是议会能在多大程度上否定或修改行政部门的提案。米基和温鲍姆在其议会分类中，将议会独自的政策决定视为政策形成能力方面的关键，即指议员立法的多寡和对政府议案的否决与修改。岩井奉信著，李微译：《立法过程》，经济日报出版社1990年版，第9页。
《世界各国议会》，1988年英文版，第910页。转引自吴大英、任允正、李林著：《比较立法制度》，群众出版社1992年12月第1版，第436页。
见《
立法法》第
12条第一款。
见《
立法法》第
24条第一款。
见《
立法法》第
12条第二款。
见《
立法法》第
24条第二款。
见《
立法法》第
13条第一款。
见《
立法法》第
25条第一款。
然而制度设计者的初衷是什么呢？就查找所及材料而言，尚无法得到权威解释。
有学者认为这种现象是“国家本位或国家主义传统在立法中的体现” 周旺生：《论全国人大的立法运作制度》，载《上海市政法干部管理学院学报》，2003年第5期。
根据《全国人大组织法》的规定，主席团是在全国人民代表大会每次会议前举行的预备会议上选举产生的。主席团通过召开会议主持全国人民代表大会会议。从构成上来看，主席团具有广泛的代表性。以十届全国人大一次会议预备会议选举通过的主席团为例，人数有181人，主席团成员具有广泛的职业和地域背景。
当然这种情况也有例外，当代表所提出的立法议案同规划中已列入的项目重合时，各专门委员会的审议报告会提出将其列入立法规划并适时列入议程审议的意见。如：九届全国人大第三次会议中代表所提关于制定《监督法》、《
行政许可法》、《行政强制措施法》、《劳动教养法》、《国防动员法》等法律，修改《
工会法》、《
婚姻法》、《
人民法院组织法》、《
人民检察院组织法》等法律的立法议案由于同立法规划项目重合，获得了被列入规划或议程的机会，而规划外项目获得此机会的则鲜见。一般来说，可以进入立法规划的立法项目都会最终成为法律，立法规划一旦确定，其变动幅度不会太大。《全国人大法律委员会关于九届三次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》，载2000年《全国人大常委会公报》第一号。
八届全国人大的立法规划全面贯彻党的十四大和十四届三中全会精神，以大体形成社会主义市场经济法律体系的框架为目标。
资料来源：《八届全国人大常委会立法规划》、《第八届全国人民代表大会及其常务委员会通过的法律和有关法律问题的决定目录》。
在九届全国人大常委会第一次会议上，李鹏委员长就提出：“为实现九届全国人大任期内初步形成有中国特色社会主义法律体系的目标，立法工作要做到年度有计划，五年有规划，长远有纲要。”
《九届全国人大常委会立法规划》是在征求了国务院、中央军委、高法、高检和全国人大各专门委员会、法工委的意见，征询了有关省、部门和专家学者意见的基础上拟订的，在委员长会议上进行了讨论。见《关于制定（九届全国人大常委会立法规划）的说明》。
虽然有些立法规划的制定也征求了意见，但是这种征求意见方式乃是一种非正式的表达方式，这是一种政治学意义上的而非法律意义上的。因此，征求的意见是否被采纳、为何不被采纳的决策具有很多人为的、偶然的因素，因此缺少制度上的保障。
中国社会科学院研究项目“当代中国社会阶层研究”课题，首次将当代中国社会阶层确定为“十大阶层”，取代了原来的“两个阶级一个阶层”（工人阶级、农民阶级、知识分子阶层）的划分。
“高中文凭的周晓光在北京的人民大会堂的会场上，非常羡慕那些‘有水平的代表’，‘他们提的建议我想不出来，我就学，实在不行，我就找人帮忙。’”《人大代表广告征议案之后》，载《南方周末》2004年2月12日第A2版。通过此案可以看出这位人大代表的举措给民意提供了更多的上行渠道，给国家贡献了更加符合民意的议案。但也反映出其具有强烈的代表意识，而代表水平却略显不足。
见《
立法法》第
四十八条。
“举世瞩目的九届全国人大一次会议已经胜利闭幕了，笔者了解到本次大会共收到议案803件，内容涉及立法方面的有280多件，大致占议案总数的三分之一……，而且大多还就法律的具体内容提出了相关建议和意见，有的代表甚至还附上初拟的待定法律草案条文。”吴运浩：《从代表议案看中国法制进程》，载《中国律师》1998年第5期。作者用了“甚至”两字，可以看出，代表提出立法议案不附法律草案文本是一种常态，如果有代表提出立法议案同时附法律草案文本，则被看作高于基本要求完成任务。《
立法法》颁布后，提出法律案同时提出法律草案文本是对代表提出立法议案的基本要求。地方立法中也存在同样的现象，
“第十一届人大二次会议期间，谢朝华等144位代表提出的关于制定《北京市政府采购条例》的立法议案，后面还附有十分完整的法规草案。这是北京立法史上首次由人大代表提出立法议案时还附有法规草案。”李罡：《追寻北京政治文明的脚步-北京创造“开门立法”》，栽2003年1月13日《北京青年报》。在立法状况尚属优良的北京情况如此，其他省市可想而知。
马大谋，69岁，陕西省人大常委会副主任，民革陕西省委员会主委，连任三届全国人大代表，被称为“议案大户”。“我这次带来了15个议案、38个建议。”看到记者吃惊的表情，马大谋代表笑着说：“我没有三头六臂，都是群众给我的。” “三届15年，我提了几百件议案、建议，没有群众的帮助是不可能的。事实上，这些议案、建议很多就是他们提的。因为，我是代表，应该反映民情、民意，而不仅仅是我个人的意见。会议结束后，我还要述职，向这些群众做一个交代，他们的建议、意见提了没有？有关部门怎么答复的？结果怎么样？你为群众说话，群众才会支持你，信任你。离开了群众，离开了人民，你还算什么人大代表，又代表谁呢？”《时代潮》2002年第7期。
2001年的九届人大四次会议，收到议案数量是1040件，为历年之最。今年能否再创新高，记者们翘首等待谜底揭开的那一刻。……记者们总算没有白白辛苦一场：九届人大五次会议秘书处议案组共收到
代表提出的议案1194件，再创历史新高。……在全国人民代表大会实行议案制度的第20年，代表提出的议案数量刚好增加到近20倍，这难道仅仅是历史的一个巧合？ 引同上
如他们的收入来自本职工作，政治前途也来自本职工作中的业绩。“有的渔农民代表和企业家代表由于忙于渔农业生产劳动和生产经营，特别是在市场经济条件下，他们考虑的是经济利益，……而担任要职的领导干部代表则忙于开会和应酬，较少参加代表活动，……”翁信忠：《闭会期间代表活动的问题、原因和对策》，《中国人大》，2002年第4期。转引自孙潮、林彦：《从简单同意到有效表达》，载《法学》2003年第4期。
苦恼五：代表在我国是兼职的，它只有奉献而没有索取。所以，一些代表特别是基层代表要靠大量业余时间甚至要自己花钱来做社会工作。当本职工作与代表工作发生冲突的时候，当经济困难又需要钱做工作的时候，也是代表最苦恼的时候。涂学东 许小明：《一位代表的苦恼》，载《人民日报》2003年9月24日。
转引自封丽霞：《立法民主与立法者的职业化》，载周旺生主编：《立法研究》（第3卷），法律出版社2002年8月第1版，第222-223页。
参见岩井奉信著：《立法过程》，李微译，经济日报出版社1990年版，第2页。
彭真：《关于地方人大常委会的工作》，《彭真文选》，人民出版社1991年版，第388页。
蔡定剑：《历史与变革——新中国法制建设的历程》，中国政法大学1999年版，第127页。
秦前红、李元：《中国共产党对立法的影响》http://www.chinapublaw.com/emphases/20030613120104.htm。
蔡定剑：《历史与变革——新中国法制建设的历程》，中国政法大学1999年版，第165－166页。
第一次的全国人大常委会的立法规划是从七届人大任期届满前一年多的时间，规划从1991年10月-1993年3月。
李鹏：《新一届人大的立法和监督工作》，载《人大工作手册》，中国民主法制出版社2002年12月第一版，第732页。
孙潮、林彦：《从简单同意到有效表达》，载《法学》2003年第4期。
一般来讲进入立法规划的立法项目意味着保证列入立法议程而且保证一定能获得通过，这就使得
立法法中赋予立法机关对法律草案的各种权利，如暂不交付表决、搁置审议等权利虚置。而这种做法恰恰违背了科学合理的立法精神。为了保障列入规划的立法项目按照规划的时间提交审议，并按时通过。立法项目涉及的法律草案的起草过程中会尽量避免引起争议的内容，因为这往往会影响法律案审议通过的进程。如果发现立法项目本身就是一个争议问题，那么最可靠的考虑就是不在立法规划中列项，在第一次审查的过程中就会将其排除。
“法律草案的提请审议机关要切实加强对法律草案起草工作的领导，把起草工作纳入重要的议事日程，组织工作班子，制定工作计划，按照人大常委会要求的期限完成法律草案的起草任务，依法如期提请审议。” 见全国人大常委会办公厅1998年12月10日《关于制定（九届全国人大常委会立法规划）的说明》。法律草案的提请审议已经确定了严格的时间，假使不能如期的提请审议就是破坏了整体的安排，可见立法工作的计划性很明显。
以九届全国人大四次会议为例，全国人大环资委提交全国人大常委会审议的关于代表议案处理意见的报告是在2001年12月29日提交的，报告的通过也是在当日。其它各专门委员会的报告基本也是同时被审议通过。这时距离代表议案的提出已经差不多快一年的时间，可见代表议案的随机性已经在整体的立法计划安排中被化解了。
张淳翔：《中国人民代表大会制度改革之研究》(1978--1992)http://www.npic.edu.tw/~chchang/#master。
如前所述，委员会会议这一等级机构中，个人意志的影响力有时是不可忽视的。
七届全国人大中有这样一位代表，当记者去采访她，问她带来什幺意见或建议时，她却说宾馆住得好，吃得好，什么意见都没有，万分感谢党给她这样一个机会，能坐火车到北京。逸名：《这样的代表合格吗？》，《经济日报》，1988年3月31日第2版。可见代表的意识之弱难以形容，然而将近20年过去了，类似的情况仍不绝于耳。
见前文注释58。
据全国人大法工委研究室的同志介绍说，这种做法是目前被逐步肯定的做法，但仍缺乏规范。这是笔者至全国人大所得到的信息。
“让仅占全体代表人数5.2%的委员去进行经常性的立法，显然会使代议机关的代表性大为降低。并易使发与广大选民的真实意愿、智慧和经验相距更远”。徐向华 林彦：《我国〈立法法〉的成功和不足》，《法学》，2000年第6期。
这是将征求意见的方式落到实处的一个必要做法。是否立项应该不设置实质性标准，立项的把关只是在能否将立法项目提交大会或常委会审议的层面上，而不可以具有大会或常委会审议的深入性，否则意味着工作机构的越权。因为工作机构没有权力对法律案中深层次问题作出取舍，或者将准备提交的议案延后。参见李刚：《立法规划和计划的编制过程分析》（未发表）。
全国人大常委会办公厅1998年12月10日《关于制定（九届全国人大常委会立法规划）的说明》。
]岩井奉信著，李微译：《立法过程》，经济日报出版社1990年版，第19页。
《世界各国议会》，1988年英文版，第910页。转引自吴大英 任允正 李林：《比较立法制度》群众出版社1992年12月第1版，第419页。
法国宪法第48条规定，在议会两院的议程中，应按照政府所规定的次序，优先讨论政府提出的法律草案和经政府同意的法律提案。
如在制定企业法过程中，委员们对实行厂长负责制有很大的争论，先后经过五次修改才通过。这些情况表明，此时，常委会在立法中已不完全满足于提案单位提出的法律草案，不像八十年代初的那样，政府提什么议案就如数通过什么议案，有的委员开始敢于表达自己的意见，虽然法律草案最终还是会通过，但需要有人大常委会与行政机关的内部协调和协商。就是说，人大立法权的行使已不完全是“橡皮图章”了。
见十届全国人大常委会会议文件，载http://www.people.com.cn/GB/14576/14957/2252949.html。
