立法终归要遵循客观规律，而立法议案审查列入制度的规定显然忽视了这一点，“差别待遇”的痕迹容易引起人们对立法不公正的判断。
四、提前投票效应——立法工作的强计划性与代表提案提出的随机性
立法规划就是立法主体对未来一定时期内拟完成的立法项目所作的总体安排与部署。科学的立法规划能够起到均衡立法结构、优化立法秩序、调空立法供求关系的作用，可以保证立法工作有条不紊的进行。人大工作的性质决定了常委会各项工作的计划性，在我国，人大及其常委会是在党领导下的国家权力机关，它们的工作必须根据党的政策方针、围绕党的中心工作这个大局出发。“人民代表大会和它的常委会就是在党的领导下，代表人民直接管理国家的。”
（一）党对立法工作的加强领导在强化立法规划作用的同时导致立法议案进入程序制度的形同虚设
在西方政治传统中，立法始终是政治舞台上最尖刻、最具分量和挑战性的角色。而此种意义上的立法理念在中国社会的理解存在差异。1949年国民党法制体系彻底崩溃，而西方资本主义国家的现代立法理念和实践模式也遭到排斥，转而依靠执政党的影响力和意识形态重建社会主义的立法制度。在这个制度下，“党领导人民制定
宪法和法律，也领导人民遵守、执行
宪法和法律”， 这意味着执政党作为法律缔造者主体的身份，在执政党扶持下的立法必然主动或被动地服从执政党的权威。而在现实中，由于历史原因所形成的长期惯例及执政党的内部规则的存在，使得执政党对立法的影响也并不完全由法律规定，因而党对我国立法的影响表现形式多样。 但总体来将，立法工作的强计划性已经成为不争的事实。
人大及其常委会是在党领导下的国家权力机关，常委会的工作必须根据党的方针政策，围绕党的中心工作这个大局出发，制定工作要点。工作要点中的重要内容就是制定立法规划。党中央一直遵循着惯例所确定的模糊不确定的基本原则，即全国人大及其常委会审议的法律，凡带有重大原则性质的，事先必须报党中央批准。党中央主要确定所立法案的指导思想及重大原则问题，而不是事物巨细。
我们可以在1991年党中央《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》的文件中得到某种程度的肯定。这是党的历史上第一份确定党中央立法介入的范围和程序的文件。党中央对立法过程介入分四种情形：1、
宪法的修改、某些重大政治方面和特别重大的经济、行政方面的法律草案，在提请全国人大审议前，都须经过党中央政治局（或党委）与中央全会的审议；其他法定机关提出的修宪议案，也需经全国人大常委会党组或全国人大中的党的领导小组报送党中央审定；2、政治方面的法律。在起草前应由全国人大常委会将立法思想和原则呈报党中央审批；3、政治方面的法律和重大经济、行政方面的法律，在提交全国人大或常委会审议前，由全国人大常委会党组呈报党中央政治局或其常委审批；4、中央对法律起草工作实行统一领导，凡由全国人大及其常委会起草的法律，一律由全国人大党委会党组报中央审批，其他部门起草的法律草案需报全国人大审议的，也由全国人大常委会党组统一报中央审批。
该文件发表在七届全国人大任期届满前一年多的时候，我国的法律体系还未完备，许多重要的法律都没有出台。为在限定时间内建成中国特色的社会主义法律体系，加强对立法工作的领导，加强立法工作的计划性尤为重要。也即是在此时全国人大常委会开始制定立法规划。 截至十届全国人大二次会议召开的时候，综观十几年的立法实践，立法工作的计划性一直没有减弱，对计划、对效率的强调随时可见于关于立法的工作中。 “立法工作需要有计划、有重点、有步骤的进行。应该做到，年度有计划，五年有规划，长远有纲要。请各专门委员会及有关单位按照这个计划安排自己的工作；常委会组成人员也要根据这个计划，分别轻重缓急，集中使用力量，有目标、有重点地开展工作。这样做，我们的立法工作会更加主动，工作的效率会逐步提高。” 这充分表明了文件所贯彻的精神原则一直在指导着立法工作。
可见，重要的立法议案在进入立法程序由法定机关审查之前，就已经确定了其是否可以进入立法议程，这一立法决策的决定中心脱离了法律的控制，进入了由潜在规则决定的“立法程序”内，而这种决策一旦确定，剩下的就是何时安排审议的问题，除非因其它重大原因，一般不会变动。法律案是否进入立法程序的交涉在法定的立法程序外已经完成，而人大及其常委会所要做的就是要保证重要的法律及时出台。“在我国的立法实践中，大量的立法动议、立法的组织和动员、立法中的交涉以及立法中公共政策和措施的确定，都游离于立法程序之外。” 问题的实质是保证列入立法规划的项目都能够最后表决通过，既这个项目是必须要通过的，而不会产生重大争议或在审议时搁置或暂不交付表决。这不同于所有法律或技术的因素，完全是一个政治性的因素，是立法工作强计划性的体现。
（二）立法资源的有限性是制定立法规划的重要原因
从目前的立法状况来看，立法的需求相对于立法的资源来说是过剩的，要在有限的立法资源条件下完成大量的立法活动不得不合理的安排立法资源的使用。在全国人大及其常委会的立法中，此类问题更为突出。虽然全国人大及其常委会积极改革组织结构，提高议事效率，但立法资源有限的问题短时间内得不到有效的解决。
立法规划的制定也源于人大和政府需要在党的中心工作的基础上互相配合，人大需要制定多少法律，制定什么法律，需要事先确定，这样人大同政府的工作的衔接就比较顺利，能够保证政府的议案及时提交人大及其常委会审议 。为了及时能将确定了的立法项目准时安排审议，前期的立法调研和论证、起草工作也是有时间表的限制。以免造成全国人大及其常委会的会议出现立法案过多无法安排审议或者立法案过少甚至是没有立法案因此审议资源空置的不正常现象，由于召开全国人大及其常委会的会议成本极大，所以事先安排好议题，才能保证会议进程的有序进行。这就造成了因随机性提出的代表立法议案只能往后顺延，而不能够及时得到审议。就笔者在全国人大常委会公报上了解到的资料，代表在全国人大的会议上提出立法议案后，由主席团交各专门委员会审议，而各专门委员会关于代表议案处理意见的报告一般要到这一年的年末才提交常委会审议通过。 而且各专门委员会的意见一般都是建议是否将代表立法议案列入立法规划，因此强烈的计划性是全国人大及其常委会立法的一个不争的事实。
在我国，依循强化全国人大代表性的思路，代表大会的代表人数都比较庞大，组织结构的庞大造成了召开会议的庞大成本，因此议事效率低下。即使是为解决全国人大效率性而设的全国人大常委会在其代表性屡受质疑的情况下，其议事效率也是受到了批评。加之全国人大及其常委会会期中很多非立法事务挤占了大部分的资源，这样只能使得立法者在极其有限的立法资源中寻求最高效益的排列组合，这样所造成的后果就是基于随机性而提出的代表议案进入立法议程的机会大大减少。
第三章 解决途径
制度的评价的结果给制度的改进提供了动因，上述我国立法议案制度中所揭示的问题是不可忽视而且需要及时寻求解决的途径，非正式的和正式的制度需要某种程度上的统一，从而使我国立法议案阶段的活动重新回到
宪法和法律的框架内。舍此，立法终归无序。
第一节 事前机制
一、调整立法思路，改正制度设计
通过上述分析，我国的立法议案制度运作过程中存在很多散乱的问题。有制度本身的问题，有制度运作过程中产生的问题。但无不突显出一个立法思路的问题，立法思路很大程度上左右着立法的进程。过分追求效率产生了很多矛盾，也使立法的民意性减弱。在追求民主的全国人大和追求效率的全国人大常委会两者中，实践中的做法是两者的立法程序统合于全国人大常委会的立法程序一身。这明显说明了关于全国人大的相关制度规定不易实行，从维护制度稳定性和严肃性的角度而言，消除这种制度上的虚置确定实践中做法的法律地位是必需的手段。制度的缺位也说明了立法的思路需要调整以适应现实情况的变化。
全国人大行动的低效率决定了立法议案必须先由常委会来统筹安排，而统合后如何限制委员长会议的权力也是一个突出的问题。专门委员会由于其专业性的优势，应发挥其在决定立法议案是否列入规划或议程上的作用，专门委员会目前仅具有提出意见的权利，这显然与其专业地位不相合适，适当的扩大专门委员会的决策权权重不失为一个好的选择。而目前，专门委员会对立法议案处理意见的报告在决定立法议案是否可以进入立法议程上仅仅发挥极其有限的作用。显然在决定立法议案是否可以进入立法议程上，单一的专业性评断受制于各个方面因素的影响。然而专门委员会由于其人员组成上常委会委员的比例逐步增高，所以受到是全国人大的专门委员会还是常委会的专门委员会的质疑。 且众多专门委员会之间仅仅从各自专业性的角度考虑是否将立法议案列入议程，而在整体上的协调问题则比较突出，目前一个决策中心的比多决策中心的运作更具现实意义，因此如何统筹安排仍值得思考。
在决定立法议案是否进入立法议程的标准上，国家机关的立法议案和代表的立法议案标准应划一，至少应将对国家机关立法议案的审查标准降提升到同代表立法议案相同，在审查时应遵循客观规律，避免列入立法规划就一定列入议程现象的出现。听证机制的引入会有助于减少这一过程中的人格化因素 同时使得公众认可度和公正性的提升，尽量让脱离于正式程序外的各种意见的交涉完成于正式立法程序内，这样才会避免审查机制中国家本位或国家主义的嫌疑。然而听证的成本使这一对策仅仅能作为一个次优的考虑。
二、拓展代表立法议案合理吸纳渠道，进而推动代表职业化
客观而言，代表立法议案的低水平是导致代表立法议案弱影响力的最重要的原因。而这方面所暴露的问题也是受到批评最多的地方。 代表立法议案的低水平是由多方面综合原因引起的，立法意识的不足、立法能力的缺乏和代表时间的不足等等。而这无不与代表的非专职化有关，代表的职业化要求代表身份的唯一性，即代议机关的成员是专职代表，代表是本职工作而非业余身份。充分的时间和精力保障下，代议事项才能得到高质量的完成，而立法也包括在内，是一项经常性的工作。由于代表摆脱了双重身份制下的各种职业机制上的制约 ，他们才会有充分的时间来对立法项目开展透彻的调研、论证和法律草案的起草。这样提交到大会审议的立法议案在客观选择的过程中才会增强其竞争力，获得更多列入立法议程的机会。当全国人大大多数的代表实现专职化之后，他们就会有更多的知识、技术和业务支持，加之强烈的身份意识，可以显著的提升其自身的立法能力。
然而，代表的专职化并非一蹴而就。目前而言只是一个应该努力的方向，在现有条件的限制下，建立代表立法议案中合理建议、意见的吸纳机制，为代表立法议案中的合理成分疏通上行渠道，从而使这一过程制度化，最大效益的发挥代表立法议案的作用。而就笔者所了解到的情况，在全国人大及其常委会的立法中，国家机关立法议案中法律草案的起草吸收代表立法议案合理建议已经是一种惯行的做法，但是这种做法没有任何规范和依据可循。在代表立法议案中建议的采纳与否、采纳的原因、舍弃的标准都没有明确的标准，所以带有很大的随意性。这种非制度化的做法渐渐的成为一种惯例。 由于代表议案尤其是有关立法的代表议案中含有很多很好的立法建议，而往往大部分的代表议案被转为意见、建议和批评，（见表1）其中包含的许多立法建议也没有得到合理的采纳。代表立法议案被决定不列入立法议程后，其中的立法建议也没有制度化的渠道被获得采纳。因此，在代表专职化不可能一步到位，代表立法能力还比较有限的前提下，使代表议案尤其是代表立法议案中合理立法建议上行渠道制度化，这种对策比较客观地关注我国的现实，因此笔者认为，这是比较可行的一种方案。
