图1：制度规定上的立法流程
立法议案→全国人大→主席团→大会议程
立法议案→全国人大常委会→委员长会议→常委会会议议程
图2：实践中的立法流程
代表立法议案→全国人大→主席团→各专门委员会→列入立法规划→国家机关立法议案→全国人大常委会（委员长会议）→｛全国人大 /全国人大常委会会议议程｝
国家机关立法议案→全国人大常委会→委员长会议→｛全国人大 /全国人大常委会会议议程｝
二、 立法议案的提出环节——代表立法议案的弱影响力
代表立法议案是我们无论如何都不能从视线中忽略的，通过研究代表立法议案来认识立法民主化的现状及趋势是一个重要的途径。笔者以“代表立法议案的弱影响力”预先提出研究的结论。在全国人大及其常委会的立法中，代表立法议案的影响力微乎其微，这主要体现在代表立法议案提出的数量和列入议程及通过的数量的比例上。据有关资料表明，从1979年到目前为止，还没有代表团和代表联名提出的法律案被列入议程审议通过，代表团和代表联名提出的其它议案被列入全国人大会议议程或常委会会议议程的也很少。 这样的结果无疑让我们很失望。姑且不去问其原由，这种立法议案格局足以让我们看到代表立法议案影响力之弱。反观每次全国人大会议期间代表提出数目庞大的立法议案， 这种民意的高涨遇到了急速的冷却，这一虎头蛇尾的格局意味着什么呢？大量的代表议案都到哪里去了？
通过对代表立法议案的观察，在每一次全国人大会议召开后，主席团将立法议案交于相关的专门委员会，由其提出是否将立法议案列入议程的意见。专门委员会的处理意见大致分为几种： 1、代表提出的立法议案已经有相关法律审议通过或者正在审议，不予处理。2、已经列入规划，正由相关部门展开立法调研或立法论证，督促相关部门抓紧起草，及时提请审议。3、立法议案涉及问题需要有关法律调整，建议列入规划，由相关部门积极开展立法调研、做好法律起草工作。4、立法条件不成熟，建议不列入立法规划，再继续开展立法调研和论证。
基于此，最终专门委员会会作出暂不将代表立法议案列入全国人大或者全国人大常委会立法议程的决定。而建议是否将代表立法议案列入立法规划是专门委员会的一个最基本的判断。因此，立法议案在进入正式立法议程前是走先进立法规划后入立法程序的路线。而可以进入立法规划的代表立法议案一般都是被相关国家部门起草的法律草案吸收，直接以代表立法议案为表决原型的法律几乎没有。从以往提出法律案的情况来看，国家机关提出的法律案一般都事先进行了比较慎重、系统的研究论证，起草出法律草案文本、说明，并收集整理了有关资料。代表联名提出的法律案，一般只列出法律名称和立法理由，最多也只有一些纲目、构想，并不形成完整的法律案，缺少法律草案文本、说明及其资料。 因为大都是立法建议性的议案而无具体的法律草案，所以这些立法议案先经有关专门委员会审议后，如认为有立法必要则列入立法规划而无法直接列入会议议程。而列入规划的立法项目总会有一个相关部门来负责开展立法调研和立法论证，且促请与此法案有关的主管部门草拟法律稿，经有提案权的机构如国务院审议通过后，作为这个机构的正式立法议案向全国人大常委会提出。 因此代表立法议案在立法中的影响力从整体上来将比较微弱。就特定法律的个别立法来讲，也是乏善可陈。
代表提出的大部分立法议案都不会被考虑，代表立法议案可以引起注意的一般是在两种情况下：一是代表立法议案曾在历次代表大会上反复提出，一是代表立法议案联名人数较多。对于前一种情况，立法议案的初次提出可能不被通过，为增强其影响力，增加曝光机率，引起立法者对代表立法议案中的相关问题的关注，有些立法议案会在大会上反复提出，因此很多立法议案在历次全国人大会议上都可以看到。如有关监督法、散居少数民族权益保护法、新闻法的代表立法议案屡次在全国人大会议上提出。 在如若不能立刻将其列入立法规划或者代表大会、常委会的议程，相关部门在做立法调研或是法律起草的过程中也会将代表立法议案中的可行性建议吸纳入法律草案中， 从而使相关的代表立法议案转为国家机关的立法议案，尽而完成代表立法议案的使命。在被广为称道的立法走民主路线的案例中，人大代表立法议案最终成为法律，很多情况下是因为其与国家机关立法议案重合或相关联才获得列入立法规划或立法议程的机会。 另一种情况，相关法律要求代表提出立法议案的时候要求一定人数联名，这主要是为防止立法议案过多而做的限制。然而实际上代表立法议案联合较多人附属，往往会增加立法议案的影响，引起立法者的关注。第十届全国人大一次代表会议上，有代表提出对
义务教育法、
教育法的修改的立法议案，该立法议案的联名人数达600人之多。引用教科文卫委员会在审议代表立法议案结果的报告中一句话“这在全国人大的历史上是罕见的”，因此在处理意见中建议将其列入2003年的立法计划。 （即使是这样，也是没有将其列入会议议程，而仅仅是作为可考虑立法项目列入立法规划。）而由于代表们的地域背景和职业背景限制，加之规模庞大的代表之间缺乏良好的联系沟通，能发动如此多的代表附议，也非易事。除此两种情况外，代表立法议案进入立法议程的可能性很小，同每次大会期间提出的大量的代表立法议案相比，这一客观淘汰过程足以看出代表立法议案的影响力之弱。
代表立法议案最终成为国家机关立法议案的素材，为国家机关的立法议案的做了准备保障了国家立法计划性的实现却没有独立的完成其使命，这也充分说明在这一客观选择过程中代表立法议案有很多客观上的不足，民意在这种表达渠道紧缩的情况下能否得到充分的反应，需要引起思考。虽然代表立法议案对立法计划的影响越来越大，但从立法计划编制的时间点来看，代表立法议案列入本年度计划几乎没有可能；从代表收集社会资源的能力来看，代表同政府还有很大的差距，以及从代表提出立法议案的必要性、可行性来看，代表立法议案还需要不断提高。需要指出的是，强化代表立法议案的影响力并不是说要使代表立法议案获得列入议程以及通过的绝对数高于国家机关提出立法议案的相应值。事实上，在内阁制国家，政府的立法议案都占据绝对优势的地位。从一些有关的统计数字中，我们不难发现政府提出的立法议案在立法过程中地位与分量大大超过议员提出的立法议案。（见表6）在人民代表大会制的我国，政府的立法议案总体上所处的优势地位是可以做出合理解释的。
这种状况显然会不可避免的导致立法民意性的减弱，
宪法和法律之所以要赋予代表提出议案的权利，这是因为在代议制下，通过代表提出议案是反应民意的最重要的途径。只有具备了充分的民意基础，法律才有广泛的可接受度而利于其有效实施。实际运作过程中，因广泛的民意基础所产生的立法的正当性也是绝对不能被忽略的。然而，从代表立法议案的被接受度来看，立法的民意性基础的缺失是显而易见的。如前所述，代表立法议案显然只具有微弱的影响力，这不仅从立法的整体上来讲影响不了立法中利益格局的安排，就是在某一个别立法中也无法主导这一安排。而这种情况会由于目前全国人大及其常委会在立法审议过程中无法发挥其矫正作用而更加严峻，也就是说全国人大及其常委会的政策形成能力 较弱，立法的民意基础在立法审议阶段就无法得到加强。因此代表立法议案的弱影响力实际上会导致立法民意性的缺失且这种缺失在立法审议阶段也难得到弥补。
表6： 69个国家行政机关向议会提法案的百分比统计（1978——1982）
法案的百分比 国家
90-100 33
80-89 9
70-79 2
60-69 6
50-59 5
40-49 1
30-39 3
20-29 3
10-19 3
1-10 3
0 1
总计 69
三、 立法议案的列入议程环节——审查机制中存在的国家本位倾向
在立法议案列入议程环节，代表立法议案和国家机关立法议案存在着事实的差别待遇，这一制度规定显示了这一机制中的国家本位倾向。
从本文第二章第一节中关于立法议案运作的情况可以得知，国家机关立法议案的绝对列入议程率、绝对通过率和代表立法议案的绝对不列入议程率的事实已经说明了，在全国人大及其常委会的立法中，对于立法议案来说获得一个进入立法议程的机会显得至关重要，因为很大程度上一个进入立法议程的立法议案其通过就有了一定的保障，其最终成为法律仅仅是一个可以预期的事实，这并非理性的应然而是实然的无奈。然而制度上代表立法议案在列入议程前的审查机制中还面临着另一重障碍，先来看有关立法议案审查列入议程方面的规定。
向全国人大及其常委会提出的立法议案的审查及列入议程分为几种情形：
其一，全国人大主席团向全国人大提出的法律案，直接进入全国人大的审议环节。 委员长会议向常委会提出的法律案，由常委会会议审议。
其二，全国人大常委会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会向全国人大提出的法律案，由主席团决定列入会议议程。 国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会向常委会提出的法律案由委员长会议决定列入常委会会议议程或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定列入常委会会议议程。
其三，1个代表团或30名以上的代表联名向全国人大提出的法律案是否列入会议议程由主席团决定是否列入会议议程或者是先交专门的委员会提出是否列入会议议程的意见再决定是否列入会议议程。 常委会组成人员十人以上联名向常委会提出的法律案由委员长会议决定是否列入常委会会议议程。
可以看出，代表立法议案获得审议的机会面临着一个制度上的不平等待遇，相对于国家机关而言，其立法议案进入审议议程的可能性要大打折扣。 撇其原由不谈，各法定提案主体依程序提出立法议案，在进入立法程序之前应面临必要的审查，而不是不加选择，凡是具有提案权的国家机关提出的立法议案则统统列入议程。
在目前的全国人大立法的基本情势下，减少立法议案进入立法议程的制度障碍尤其是对代表立法议案的限制颇为重要，从而使得立法议案在进入立法议程前的淘汰、遴选遵循立法规律，完成这一客观选择的过程，摈弃主观化的做法。
在审查决定立法议案是否进入议程的决定主体上是否妥当，也有商榷余地。在全国人大的立法中，主席团充当决策主体是否有悖于其担当的大会主持者的角色，其专业能力上能否与其决策者的地位相匹更另人质疑。 而当进一步分析全国人大和全国人大常委会立法的程序后，由于两种程序最终统合到全国人大常委会的立法程序中来（前面已有论述见图1），因为事实上对立法议案是否进入议程它并不充当真正的决策主体，这种讨论也就变的毫无意义了。但就其制度层面的规定来看，却有改进的必要。
四、 立法议案制度之外的因素——立法规划的提前投票效应
立法规划的强计划性冲击了正式的立法制度，对立法议案提前进行了投票，这种投票虚置了正式的立法制度。
从
立法法的规定来看，提出立法议案是各提案主体的法定权利且立法议案的提出带有很大的随机性，
立法法并没有对各提案主体的提案数量，提交的时间作出任何限制。从立法规划的编制过程和结果看，编制立法规划实质上构成了对提案权的限制，计划性和随机性之间存在着实际上的冲突，它实际上排除了提案主体提出的规划外项目被接纳的可能性，尤其是人大代表立法议案进入规划的可能性。
