（二）国家机关立法议案列入议程及通过情况
在八届、九届全国人大及常委会上提出的国家机关立法议案总共75件，不包括期间审议和表决通过的立法议案，不包括提请全国人大常委会进行法律解释的立法议案。截至2004年4月，其中以全国人大常委会为提案主体的立法议案1件，列入议程1件，通过1件，通过率为100%。以国务院为提案主体的立法议案44件，列入议程44件，通过44件，通过率为100%。以国务院和中央军委为联合提案主体的立法议案有3件，列入议程有3件，通过3件，通过率为100%。以委员长会议为提案主体的立法议案有9件，列入议程的有9件，已经通过的为7件，通过率为77.8%，另外两件《监督法》、《民法》草案尚在审议中。以各专门委员会为提案主体的立法议案为16件，列入议程的有16件，已经通过的有15件，通过率为93.7%，另外一件《高新技术产业开发区法》草案尚在审议中。其中内务司法委员会提出的《预防青少年违法行为法》草案通过时改为《
预防未成年人犯罪法》。以最高人民法院和最高人民检察院为提案主体的立法议案有2件，列入议程的有2件，通过的有2件，通过率为100%。由此可见，各国家机关提案主体提出的立法议案为高列入议程率、高通过率，甚至可称为绝对列入议程率、绝对通过率。（见表5）
表5 八届、九届全国人大及常委会会议上国家机关立法议案列入议程及通过情况：
立法议案基本情况提案主体 提出立法议案数量 列入议程数量 通过数量（截至2004年4月） 通过率 补充说明
常委会 1 1 1 100% ——
国务院 44 44 44 100% ——
国务院和中央军委 联合提出 3 3 3 100% ——
委员长会议 9 9 7 77．8% 尚未通过的两部《监督法》、《民法》草案正在审议中
各专门委员会 16 16 15 93．7% 内务司法委员会《预防青少年违法行为法》草案通过时改为《
预防未成年人犯罪法》，尚未通过的一部《高新技术产业开发区法》草案正在审议的过程中。
最高人民法院 1 1 1 100% ——
最高人民检察院 1 1 1 100% ——
三、撤回情况
经笔者统计，八、九两届全国人大期间，各提案主体被列入议程的立法议案没有提案人要求撤回的情况。
第二节 立法议案制度运作中的主要问题
一、 立法提案权属制度环节——制度规定的虚置和缺位
通过对立法议案制度实际运作情况的考察，可以发现各提案权主体之间的权利存在不平衡现象，更精确的表述可以概括为国家机关和人民代表之间的权利的不平衡。一方面是立法议案提案权制度规定的虚置，一方面是立法议案提案权制度规定的缺位。这一方面紧缩了各利益主体利益表达的渠道，同时也造成了制度资源上的浪费甚至国家本位主义的出现。
（一）提案权制度规定的虚置
首先来看法律制度上的规定，就全国人大的立法而言，根据
宪法、
立法法的规定， 有权向全国人大提出法律案的主体包括两大类，一类是全国人大系统的提案主体包括全国人大主席团、全国人大常委会、全国人大各专门委员会、全国人大1个代表团或30名以上的代表联名。另一类是国务院、最高人民法院、最高人民检察院和中央军委。就全国人大常委会的立法来说，有权向全国人大常委会提出法律案的主体也包括两大类，一类是全国人大常委会系统包括委员长会议、全国人大各专门委员会、常委会组成人员10人以上联名 。另一类是国务院、最高人民法院、最高人民检察院和中央军委。对这一制度规定评价是优是劣不易急于下结论，关键其是否得到了很好的实践。通过对全国人大及其常委会立法议案制度运作的考察，可以了解到许多提案权主体事实上没有行使自己的权利甚至无法行使自己的权利。
以全国人大主席团为例，我们并不清楚制度设计者赋予其提出立法议案权利的初衷， 但我们可以从逻辑上和事实上对其享有这一权利提出质疑。其一，主席团是经由全国人大每次会议举行前的预备会议上选举而产生的， 与此同时，会议的议程也是在预备会议上决定的。也就是说，主席团不可能在产生的同时便向大会提出法律案。其二，全国人大通常每年举行一次会议，由全国人大审议的法律案一般都比较成熟，具备了立法的条件，而主席团随机性的立法议案极少有可能获得审议的机会。况且全国人大制定和修改基本法律的特征更减少了这一可能性的发生，因为制定和修改基本法律的动因不可能是在一次会议上产生并随即提出法律案。
全国人大代表团是全国人大会议的一种组织形式和议事形式，是全国人大代表参加全国人大会议的组成单位。全国人大代表主要是通过分别参加到这些代表团中来参加全国人大会议的。但是作为临时组织的代表团也难以进行深入的调查研究并进而起草法律草案，这决定了其不可能在事先开展立法的准备活动。而代表往往是寻求联名以自己的名义提出立法议案。代表团的法律案提案权在一定程度上主要也是一种虚置的提案权。
全国人大代表是最高国家权力机关的组成人员，相当于外国中央议会的议员，议员享有法律案的提案权是各国的通例， 但外国议会的议员不仅享有法律案的提案权，而且一般都是法律案的主要提案人，在有的国家甚至是法律案的唯一提案人， 在我国则情形相异，全国人大代表人数众多，为了避免大量议案积压导致无法审议的情况出现，
立法法在规定全国人大代表可以提出法律案的同时又规定代表提出法律案需要有30名以上的代表联名， 加之我国人大代表的非专职化，由于条件所囿，绝大多数代表不具备独立提出法律案特别是法律草案的能力。事实上虽然代表提出众多的立法议案，但是立法议案中附有详细法律草案的情况还未出现。 在全国人大常委会的立法中，也存在同样现象，至少在
立法法颁布前常委会组成人员尚没有联名提出过法律案。
上述所揭示的问题印证了制度设计和立法实践的某种程度上的脱离，而这种脱离存在着一些潜在的弊端。我们有理由对制度本身以及立法实践对制度设计初衷的背离感到担忧。因为，在笔者看来，这有可能导致以下不良的后果：
这种背离无疑会造成损坏法律制度的严肃性、稳定性的后果。
但另人费解的是既然制度设计者已经预想到这种结果的出现，而且从制度上也作出了相应的变通规定 。那为何还要将第12条、13条 写在全国人大的立法程序上呢？我们不得而知。
在笔者撰写此论文的过程中，遇到另一种复杂的情况。
宪法和
立法法虽然对有权提出议案的主体做了明确的规定，但在全国人大及其常委会的立法文件中，很难知晓谁是某立法议案确切的法定提案人，换言之，立法最初的来源不清楚，再加上起草单位、提请审议单位和法定提案单位往往不能统一，情况就更加复杂了。 就笔者搜集到的文件资料来看，全国人大及其常委会在其立法过程中对这一信息的披露确实存在着严重的不足。而这样立法来源于人民的说法就没有有力的印证，立法是社会利益综合表达的结果，公正的立法程序可以使立法信息客观真实的呈现，因此远离暗箱操作，充分的信息披露会赋予整个立法程序更大的透明性和立法的合法性。对立法议案法定提案人的说明有利于了解立法动议的最初来源，特别是最终通过为法律的立法议案的提案人。
（二）提案权制度规定的缺位
我国立法议案制度规定目前存在着开口过窄的问题，从现行
宪法和法律的规定上来看，有立法提案权的主体大致可分为两类。一类是国家机关立法议案，一类是代表立法议案。 这种制度设计的思路反映了
宪法中所调整的国家和公民的基本关系，国家机关立法议案代表国家，代表立法议案则反映公民的意志。然而由于中国社会转型期第三部门的兴起，并开始寻求更多地独立参与国家权力的运行。同时，国家为了改革的顺利推进，也在寻求整合越来越自主的社会的新途径，试图将日益发展的第三部门纳入正常的制度体系。第三部门所包括的组织范围非常广大，大型的非政府组织、工会、共青团、妇联、非正式的自助团体以及为数众多的各种民间组织等都属于该范畴。 第三部门在中国的持续发展壮大，必然会打破原有的中国政府于公民关系的建构，最终在政府改革与社会肌体发育的动态进程中，在政府权力与公民权利之间形成一个新的平衡状态。第三部门中的各组织在表达利益诉求时同样需要制度上的依据，而在立法层面上就需要立法议案提案权属制度作出相应的开放，实践中的需要证明了这种开放是必要的。
2004年“两会”期间，民革中央向全国政协十届二次会议递交的“关于制定《金融不良资产管理特别法》的建议案”受到关注。在这份建议案中，民革中央还提出了详细的立法思路和框架。另外作为党和政府联系非公有制经济人士的桥梁和纽带，全国工商联分别于1998年、2002年和2003年向全国政协提交了
宪法保护私有财产的提案。这在推动将与保护私有财产相关的条款写入
宪法起到了不可忽视的重大作用。而这些立法参与者由于不具有立法提案权，只能以间接的方式表达利益诉求。越来越多的实践证明，有必要对立法议案提案制度的开口作出调整以满足不断扩大的利益表达需求。
（三）全国人大立法程序的虚置
全国人大常委会、全国人大各专门委员会、国务院是有权向全国人大提出法律案的主体中事实上最主要的提案主体，全国人大审议通过的法律案，极少不是出自这几个提案主体。 由于全国人大在短暂的会议期间，难以有充足的时间来研究审议法律案。国家机关的立法议案不可能选择在这个时候向全国人大提出，而召开全国人大恰恰又是代表们大量提出立法议案的时候。因此
立法法规定，向全国人大提出的法律案在全国人大闭会期间，可以先向常委会提出，经由常委会审议后再由其向全国人大会议提出 。实际上，在立法实践中，提请全国人大审议通过的法律案，一般都是先向全国人大常委会提出的， 经过常委会审议（一般至少经过两次以上会议审议）后，再由常委会决定提请大会审议。因此，凡提请大会审议的法律案，都不是由主席团决定列入议程的，实际是由常委会列入大会议程草案，由大会预备会议通过 。代表的立法议案也在此列，在其提出后也不会立即就有得到安排审议的机会，往往是不列入议程而是安排到立法规划中。显然，在全国人大的立法过程中，
立法法第
12条、第
13条规定的内容都没有得到实现，所有的立法程序最终都纳入到全国人大常委会的立法程序中来。
