公众的广泛参与是立法民主性的的表现之一，如何保障公众有序参与立法，而不致使公众的参与热情无处表达，实践证明如果公众的政治参与热情没有充分的政治制度保障将会导致社会的不稳定。立法议案制度的设计正是为这一问题的解决提供了途径， 立法议案提案权权利主体广泛与否直接关系到立法是否具有充分的民意基础，社会多元利益能否得到充分的表达，因此这一制度是立法民意“量”的调控阀。参与立法的权利需要以
宪法和法律的形式予以保障，倘若缺少制度上的规定，这一“权利”则形同虚设。
我国的立法议案提案权制度曾经经历了一个发展过程。建国初期由中国人民政治协商会议全体会议、政务院行使立法提案权，其它国家机关是否具有立法提案权，在法律上没有明确根据。从实际情况看，中国人民政治协商会议、中央人民政府委员会、中央人民政府政务院、中央人民政府法制委员会、最高人民检察署等都行使过立法提案权。1954年
宪法和全国人大组织法通过后，立法提案权的归属才有了明确规定，确定了提案主体的法律地位。 从立法提案权的具体行使情况来看，有关法律、法令的立法议案基本上都是由国务院提出的。1975年
宪法和1978年
宪法则完全取消了关于国家立法权的规定，立法提案权的归属自然也无从谈起。1982年
宪法以及以后相继制定的全国人大组织法、全国人大常委会议事规则和全国人大议事规则对提出法律议案的主体作出了详细的规定。
立法法颁布后，立法提案权属制度规定又得到了细化的规定。纵观我国立法提案权制度的发展，它是一个不断制度化，权属主体不断扩大的过程。逐步使我国全国人大及其常委会立法的立法议案的提出不断规范。
二、立法信息的收集功能
从管理学的角度来看，立法议案制度的作用表现为，通过这一制度的实现，立法机关一方面可以了解社会政治生活中有哪些新的现象需要颁布新的法律进行调整，另一方面可以了解现行立法中有哪些缺点需要加以消除。立法实质上就是对国家生活、社会生活作出重大决策。信息是决策者作出决策的依据，信息的数量和质量直接影响着立法的数量和质量。因此，完善的立法需要广泛的收集不同的信息，从中加以辨别和筛选。社会中分散的、潜在的、相互矛盾的利益要求才可以被明确的提出，多样化的利益要求才可以通过正常的渠道进入公共决策领域。立法过程中最重要的就是民意，“有广泛参与的立法可以为立法机构提供客观的参数和必要的选项，便于立法机构对那些复杂的政策分析作出相应的决策。” 立法议案制度最重要的功能就是为国家的主体——最广泛的民众有表达自己意愿、意志和要求提供了切实可行的渠道。只有人民的意志充分表达出来，国家才能以此为根据，制定出符合民意、代表民意的法律。
三、提升立法的效率的功能
立法议案制度实现有效率立法的功能在代议事务纷繁复杂的今天意义尤为重大，高效率的立法是由立法议案制度中“淘汰”机制完成的。这一点体现在立法议案制度中立法议案的审查列入议程的环节。立法议案的增加，涉及情况的复杂，使得立法机关无法承担重任，立法议案的审查列入机制相对开发了立法机关的立法能力，提高了议事效率。如在美国，委员会作为国会“看门人”可以决定什么提案可以被拿到院会上讨论，什么提案应当马上被否决。从第89届国会到第97届国会，平均每届国会提案数均一两万件，经委员会审查后提出报告的约2000件，最后完成立法程序的约500——600件，由此大大缓解了国会的压力，委员会常常被称作是法案在国会的“坟场”。
米勒认为“具有生命力的、作为制度体制而存在的议会政治必须在人民参与和有效决策之间寻找某种平衡。 而这同我国国家机关民主集中制的活动原则恰恰相符，立法机关的活动同样遵循民主集中制的原则， 向立法机关提出立法议案是体现民主的表现，而对立法议案的审查列入环节则体现了集中的过程。立法议案制度客观上发挥了“过滤器”的功用，向立法机关提出的立法议案状况不一，有的具备成熟的立法条件，有的缺乏，但总体上可以反映出社会问题的所在，丰富的立法信息给立法机关充分的选择，从而可以及时颁布法律调整社会关系，缓解社会矛盾。立法作用是立法机关代表民意，适应时代与环境要求，经过一定的合法程序制定法律。这需要立法者在其立场上选择相关议题处理，在此，立法不是被动的，它并不只是记录由大众压力施加的既存公众观点。立法本身具有主动性，这就体现在它“选择”和“淘汰”的权利中。这一过程的完结使得最终进入立法程序接受审议、表决的立法议案都具备现实客观需要和立法条件成熟等条件。同时将一些不具备立法条件的立法议案“拒之门外”。这一“去芜存精”的过程使得代议机构提升效率，集中力量审议、表决法律案，充分发挥立法功能。
第二章 立法议案制度运作实践情况及其问题
第一节 立法议案制度运作概况
因资料所限，笔者选取八届全国人大一次会议（1993年）至九届全国人大五次会议（2002年）近10年的时间段为研究对象。这是我国82
宪法颁布以来立法提案权属制度比较稳定的时段，也是我国立法规划开始制定、实施的阶段，相对增加了问题研究的便利。通过对近10年我国立法议案制度的运作情况描述，以此来深入的发现制度运作过程中的问题所在。
一、立法议案的提出情况
（一）代表立法议案的提出情况
在八届、九届历次人大会议上，从数量上来看，除个别届期外，议案及其中立法议案的提出数目呈逐年递增的趋势。从历届大会代表提出议案的处理意见报告中交有关专门委员会审议的议案的附件统计来看，交专门委员会审议的议案基本全是立法性的议案。1993年八届全国人大一次会议上议案数共611件，其中提交专门委员会审议的立法议案93件，占议案总数的15．2%。1998年九届全国人大一次会议上议案总数共830件，其中提交专门委员会审议的立法议案共190，占议案总数的24%。表1中所示为八、九届人大历次会议上代表提交立法议案的基本情况：
表1 八、九届全国人大期间代表提交立法议案情况
届次 代表议案总数 建议、批评和意见的数目 立法议案数 立法议案数所占议案总数比例
八届一次 611 518 93 15．2%
八届二次 723 624 99 13．7%
八届三次 732 622 110 15．1%
八届四次 603 479 124 26．7%
八届五次 700 560 140 20 %
九届一次 830 640 190 24 %
九届二次 759 530 229 30．1%
九届三次 916 721 195 21．3%
九届四次 1040 772 268 25．7%
九届五次 1194 909 285 23．9%
（二）国家机关立法议案的提出情况
八、九届全国人大期间，各立法议案提案主体中，国务院、各专门委员会和委员长会议成为事实上最主要的立法议案提案主体。其中以国务院所提立法议案最多为44件，占议案总数的58.9%，且不包括国务院和中央军委联合提出的3件立法议案。其次是各专门委员会为16件，占议案总数的21.4%，委员长会议为9件，占议案总数的11.9%。最高人民法院和最高人民检察院各提1件立法议案，所占议案总数比例均为1.3%。在法定的立法议案提案主体中，主席团和常委会组成人员10以上联名在八届和九届全国人大期间未提出过立法议案。（见表2）
表2 八、九届全国人大期间各国家机关提案主体所提立法议案基本情况：
单位 常委会 国务院 国务院和中央军委 委员长会议 各专门委员会 最高人民法院 最高人民检察院
议案件数 1 44 3 9 16 1 1
所占比率 1．3% 58．9% 3．9% 11．9% 21．4% 1．3% 1．3%
二、立法议案的列入议程及通过情况
（一）代表立法议案列入议程及通过情况
相比较国家机关立法议案来说，代表立法议案的列入议程和通过情况就复杂的多。然而对代表立法议案列入议程和通过情况的了解有助于我们对立法议案整体格局的认识。代表立法议案提出后，并非像国家机关立法议案一样都可以获得列入议程得到审议的机会。就代表立法议案的处理情况来看，很难说清哪项代表立法议案最终获得了列入议程的机会。因为在实施国家立法规划的同时，以立法项目确定立法提案主体的国家机关立法议案也会向全国人大或全国人大常委会提出，由于国家机关立法议案和代表立法议案的关联或重合，这就增加了分清代表立法议案是否列入议程情况的复杂性。笔者尝试通过对立法规划的实现情况及最终通过的立法项目的考察，从侧面揭示代表立法议案列入议程的基本情况。
就笔者统计所得的结果来看，以八届全国人大常委会立法规划为例，八届全国人大常委会立法规划共确立了152件立法项目，其中第一类本届内审议的法律草案115件；第二类研究起草、成熟时安排审议的法律草案37件。八届全国人大届满时，第一类中确定的立法项目实现了49件，约占第一类中确定的立法项目的42.6%。第二类中实现的立法项目6件，占第二类中确定的立法项目的16.2%。八届全国人大及其常委会通过的法律中另有7件 是立法规划外项目，占总通过法律（不包括全国人大及其常委会通过的有关法律问题的决定）数的11.1%。（见表3）
表3 八届全国人大常委会立法规划实现情况表：
立法项目类别 第一类 第二类 规划外项目
立法项目数量 115 37 0
实现数 49 6 7
实现率 42．6% 16．2% ——
占总通过数比例 88．9% 11．1%
九届全国人大常委会立法规划共确立了89件立法项目，其中第一类本届内审议的法律草案63件；第二类研究起草、成熟时安排审议的法律草案26件。八届全国人大届满时，第一类中确定的立法项目实现了48件，约占第一类中确定的立法项目的76.2%。第二类中实现的立法项目12件，占第二类中确定的立法项目的46.2%。八届全国人大及其常委会通过的法律中另有14件 是立法规划外项目，占总通过法律（不包括全国人大及其常委会通过的有关法律问题的决定）数的18.2%。（见表4）
表4 九届全国人大常委会立法规划实现情况：
立法项目类别 第一类 第二类 规划外项目
立法项目数量 63 26 0
实现数 48 12 14
实现率 76．2% 46．2% ——
占总通过数比例 81．8% 18．2%
立法规划是立法机关或有相应立法提案权的主体决定起草某项法律的主要依据和先导，立法规划和法律的起草及提请审议之间有前后衔接的关系。立法规划被批准实施后，有关各单位要按照立法规划的要求如期完成法律的起草和提请审议的工作。立法规划的完成是国家事务，每一个立法项目从确定到完成都对应着一个负责的国家机关，也就意味着每一个立法项目最终都会被作为有立法提案权的国家机关的立法议案向全国人大或全国人大常委会提出。从最终通过的法律看，它们都对应着一个有立法提案权的国家机关。这也就意味着代表的立法议案不能作为表决的原型，只能为国家立法议案吸收，最终以国家立法议案的形式向全国人大或全国人大常委会提出。
