听证制度作为“程序正义”在行政程序中的重要体现，在我国从无到有之过程即一个制度供求态势涨落的动态过程。尽管我国《
价格法》通过于1997年末，而其中规定了价格听证制度却迟迟未有出台。政府作为制度的供给者，有时并不是积极的制度提供者，由于社会经济发展并未产生对这些制度的有效需求，他们往往将这些制度搁置一边。而当社会经济发展促使人们对其自身经济价值的认识的提高时，人们不但注重实体价值，而且日益认识到程序作为一种制度的价值。这引发社会中市民群体对“程序正义”的呼声日渐高涨，于是产生了对这种制度的新的需求，这种需求刺激着制度的供给，因而一些新的政治和法律制度由此诞生。33
国家计委在2001年7月2日即发布了《
政府价格决策听证暂行办法》，及其的《
国家计委和国务院有关部门定价目录》、《
政府价格决策听证办法（修正）》等等一系列关于价格管制的法规、规章文件，以完善现有制度，并建立新的价格制度，也同时为政府自身行为设置了权力的界限，不得随意超越权力范围行使行政权力。这与其说是立法或法律为适应由人的经济价值提高所致的制度需求压力而作出的滞后调整，不如说是正在为满足新的需求而努力“生产制度产品”，以缓解制度供给的短缺，求得新的制度均衡。
政府在定价机制中引入价格听证会制度是一个制度变迁的过程。乔占祥诉铁道部案发生并被广泛报道后，这在社会中形成了一股要求制度变迁的势力，并因此导致公众心里结构与行政法利益格局之间张力过大，这在一定程度上动摇了现行公益服务也定价机制的既定制度基础。由此，直接导源于社会的变迁力量促使价格听证制度的诱致性制度变迁得以完成。
（二）行政公益诉讼制度安排之构想
前面已经论述，乔占祥诉铁道部案的发生是诱发政府制度变迁的一种因素，这不仅包括价格听证制度的变迁，还将诱发人们提出改进现有行政诉讼制度之设想，为政府最终实现行政诉讼的制度变迁提供可参照性建议。注意，诉讼制度上的变迁并不是要建立一种独立的公益诉讼制度，而是在现有的诉讼制度框架下，增加一些条款，以求能为公益受到损害提供充分有效的救济途径。反映在行政诉讼制度上，即修改或增加相关条款，构建一种行政公益诉讼制度安排。
1．增加关于原告资格的特别规定
（1）专条规定公民及其组织对于并未对自身产生实际影响、而可能侵害社会公共利益的行政行为享有行政起诉权。可参照我国台湾地区《
行政诉讼法》第
9条规定："人民为维护公益，就无关自己权利及法律上利益之事项，对于行政机关的违法行为，得提起行政诉讼。但以法有特别规定者为限。”
（2）增加关于行政公诉制度的规定。其实行政公诉制度是行政公益诉讼的一种表现形式，在我国司法体制下，可赋予检查机关对于某些对公共利益有重大不利影响的行政行为得以提起国家公诉的权力。当然，有学者认为，如此行政公诉将破坏我国既存的国家权力配置格局。34笔者认为这是宪政上权力配置的问题，具体是否可行，行政法学者可与宪法学者就此问题共同作进一步研究，但并不影响我们在此提出建立一种完整行政公益诉讼模式的构想。
2．将部分抽象行政行为纳入行政诉讼
前文已经述及，我国行政诉讼法明确排斥法院对于抽象性行政行为的司法审查，笔者在此则将从另一个角度论述这个问题。其实，将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围，并不必然引起公益诉讼。因为抽象行政行为之概念容量比较大且难以界定，其形式可以多样化，其内容既可包含公共利益，也可触及个人私益，所以行政相对人若对抽象行政行为不服引发的诉讼，既可表现为私益诉讼，也可表现为公益诉讼。笔者在此建议将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围作为构建行政公益诉讼模式的一个构想，并不是要将对抽象行政行为的审查混同于公益诉讼，而是考虑到我国行政主体对社会公共利益造成侵害的行为，多表现为抽象行政行为。若将抽象行政行为纳入行政诉讼，将为受到行政机关侵害的社会公共利益提供更充分的救济，而不至于因为诉讼门槛太高而被排斥于法院之外。
【注释】 注释:
* 北京大学法学院宪法学与行政法学专业硕士生。本文写作中，北京大学法学院李洪雷博士对文章的标题与构思均提出了中肯意见；初稿完成后，国家行政学院宋功德博士对文章局部提出了修改意见。笔者在此表示感谢，并接受了上述意见，另外还要感谢宋华琳博士为本文写作提供了相关资料线索。当然，由本文错误引发的一切责任由作者独自承担。
1 尽管我国也存在地方铁路及专用铁路，它们由地方政府或各单位管理，但地方铁路企业在其本区域也是唯一的铁路运输服务提供者，而从全国的铁路运输市场来看，它们在定价、运输等方面都要接受国家铁路主管部门的统一协调，因而应从属于国家铁路运输服务的提供，从整体上来看，我国的铁路运输市场依然是只有一个服务提供者。参见：《
中华人民共和国铁路法》（1990年9月7日第七届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过，1990年9月7日中华人民共和国主席令第32号公布）第
三条，国务院铁路主管部门主管全国铁路工作，对国家铁路实行高度集中、统一指挥的运输管理体制，对地方铁路、专用铁路和铁路专用线进行指导、协调、监督和帮助。国家铁路运输企业行使法律、行政法规授予的行政管理职能。
2 受日本法的影响，台湾学者林纪东被认为持“最广义说”：“为达到特定之社会公益目的，国家或公共团体，自为经营，或基于国家之行政授权，由私人经营，不以权力之行使，为其本质之事业。”此说中包括了私人基于国家授权而经营的“特许企业”。台湾另一学者管欧将“公企业”等同为“公营事业”，而如此定义：“国家或地方政府为本身或公共利益自为经营，不以权力为要素之事业”，其中所定义公企业不仅为公益目的，而且也可以为其他目的，如营利而设立经营，这是“广义说”。学者史尚宽持“狭义说”，认为公企业为“国家或公共团体自己直接为社会公共利益所经营之非权力事业”。参见：翁岳生编《行政法》（2000上册），中国法制出版社2000年7月版，第511～512页。
3 《
中华人民共和国铁路法》第
三条规定：国家铁路运输企业行使法律、行政法规授予的行政管理职能。第七十二条规定：本法所称国家铁路运输企业是指铁路局和铁路分局。据此，本文中所称的铁路企业指的是铁路局和铁路分局，或者部分已经改制为公司形式的铁路企业，如参与乔占祥诉铁道部案的三个“第三人”：北京铁路局、上海铁路局和广州铁路（集团）公司；而铁道部则为国家铁路行政主管部门。
4 另据《中国经济时报》报道，我国《
铁路法》修正案已经九易其稿，目前正待铁道部部长办公会议讨论通过后送交国家立法机关审议，对
铁路法的修改将本着有利于促进铁路改革与发展、适应社会主义市场经济需要的指导思想，对原《
铁路法》中不适应、不完善的内容进行修改，把需要用法律规范但现行法律又没有规范的内容补充进去，删除部分没有操作性或者操作性不强的条款。笔者认为，减弱铁路企业的行政性，弱化铁路企业经营过程中的行政控制，将国有铁路企业设定为非权力管理作用的“公企业”形式；在铁路行业内培育具有独立性的企业实体，适当引入、并鼓励竞争等等应是
铁路法修改中的重点。
