行政诉讼法第
二十五条第二款规定的仅仅是经过行政复议的案件如何选择被告的事项，并没有对行政诉讼中关于诉讼标的这个事项作出规定，但法院在判决中却以此推定出：行政诉讼标的也必须依照被告的不同而应有所取舍。这无疑是在个案审理中对《
行政诉讼法》进行司法解释，并因此来为回避或驳回原告的诉讼请求寻找法律依据。其实在本案中，由于原行政机关与复议机关重合，根据
行政诉讼法规定，不论铁道部维持或者改变原行政行为，都是该案被告，这无可置疑。在此特定情况下，原告可否同时就被告作出的原具体行政行为及维持性复议决定提起诉讼呢？笔者认为，原告应当可以同时起诉，因为法律并没有规定其不能对维持性复议决定提出诉讼请求，也没有规定行政诉讼过程法院中仅审查原具体行政行为。行政复议决定不管是维持还是改变原具体行政行为，都影响到当事人的权益，只要当事人向法院提出了审查请求，即表明其中存在着有争议的法律关系，这应成为案件诉讼标的之一，法院理应以积极的态度去审理。尽管现行法律只是对行政诉讼被告的选择作出了详细规定，并没有对行政诉讼的诉讼标的作明确规定，这不能不说是一个缺憾，但这不应该成为法院回避原告一些诉讼请求的理由。
（五）小结
经过对上述四个问题的分析，笔者发现尽管现有制度能为个人提供一个为自己利益寻求救济的途径，由于复议和诉讼中出现了一些难以回避的问题，这种救济制度仍存在相对的滞后性，难免让权益受到侵害的公民为实现其不断增长的经济利益的需要，因而产生出对制度新的要求，并呼唤着行政法制度的“与时俱进”。
三、正式制度安排下的非正式制度：私益诉讼&公益诉讼 ？18
在铁道部春运提价引起的制度争议话题牵引下，前面我们已经对为解决该争议提供场所的行政复议、行政诉讼制度进行了微观上的反思，但这些分析仅仅停留在法律技术层面，并不能给我们从宏观上进一步把握这个案件提供制度上的分析。学界通常认为，我国目前尚未建立起正式独立的公益诉讼制度，但透过乔占祥诉铁道部这一案及媒体报道的其他案件，我们似乎可以看出在我国行政诉讼的具体案件中却已经有了公益诉讼之实，那公益诉讼究竟是怎么如何出现的，并成为人们生活中为集体利益寻求救济急需却又缺少的一种制度呢？本节拟从私益诉讼与公益诉讼对比的角度来对之进行分析，目的在于阐释因此引发的诉讼救济上对一种对特殊制度需求——公益诉讼制度。
（一）个人、利益与诉讼
1．社会中的个人利益与公共利益
利益是人类社会的永恒话题，曾有西方学者说：“利益是不属于任何更广泛的逻辑种类的词汇之一，无法以通常的方式来定义。”19 因而对于利益一词，我们无须定义，但对于社会中的个人利益与公共利益，我们却有必要将其明晰。为此我们首先要理解什么是个人利益，否则谈论存在于社会共同体的公共利益便毫无意义。抛开“自私自利”等感情因素的干扰，个人利益客观上是无时无刻不在的，其根源于个人的自然欲望。因而无论在何种社会环境下，个人都会自然生出为满足个人需要的利益需求，这主要体现为对包括个人生存、发展、享乐等利益载体的追求。社会作为人的组合，个人对于自身的利益的追求与享受将构成人类社会利益的终极归宿。
公共利益与个人利益有着密切关系，因而学者对于公共利益的论述也主要是从与个人利益相对的角度来进行。公共利益虽然存在于个人利益之中,且它的真实性的确证离不开个人利益的实现,但它确实不应是个人利益的简单总和,也不可能完全归结和还原为具体的个人利益，而且个人在其行为中对公共利益的考虑往往成为个人道德水准的评价指标。公共利益是个人利益的有机总和,这种利益总和使某种普遍合理的利益得以生成和延续。只有这种普遍合理的利益才有资格成为某个社会共同体行为的目标和衡量个人行为道德价值大小的根据。20
可见，公共利益是一种具有自身独特性质的利益,它是把单个的个人联结成有机整体的纽带,是脆弱的个人得以成长的母体，每个个人都受可能从中汲取营养，成为其中的受益体。但作为一个极具包容性的概念，社会公共利益这一话语内涵伸缩性极大，从而具有极大的模糊性。它甚至可能被误认为能够包容国家利益、集体利益抑或不特定他人的利益，既可成为公法上的概念表现为虚拟的神圣不可侵犯国家利益，也可以作为私法中概念而包容着市民社会中切实可获的民事权益。这一方面是概念难以界定所引致，另一方面也是人们有意或无意混用概念所造成的后果。
其实，在我们尚未弄清“社会公共利益”之真实涵义时，“社会公共利益”一词在我国已经成为立法语言，并频繁出现在我国诸多不同类型的法律条文之中。21 这种立法，更多的应是在表明一种立场，仅仅是起着一种宣示性的作用，在司法实践中并未能达到立法者的本来用途，或者说立法本身也并不清楚其要表达何种用意。22就一个制度分析者和创设者而言，对于公共利益概念之理清即成为必须，而且将之与国家利益、集体利益区分开来尤为必要。因为在现在的话语环境中，这些利益已经日趋模糊化为一个利益——公共利益，这应引起我们的反省。
国家利益不应混同于公共利益，国家利益通常是作为一个政治上概念出现，本应是一国之内个人利益与公共利益矛盾的产物，对外昭示着国家主权的存在。国家依法设立的权力机关应该是国家利益的忠实代表，这是无可置疑的。在我国，集体利益根源于我国法律上关于集体所有制的表述，但由于我国法律关于集体所有权和国家所有权界限的规定的模糊，因此而推出的集体利益的利益主体却是混乱不清的。但不管集体利益是否能够被清晰的界定出来，笔者认为集体利益不应与社会公共利益混杂起来。因为，不管如何界定集体利益的主体，这都是存在着相对的界限的，都存在一个或虚设或切实的利益承担体。集体利益本质上仍应视为整个社会环境下的一个私益集合体，其与其他个人利益或私益集合体共同构筑起整个社会的公共利益。
在将公共利益与国家利益、集体利益划清界限之后，我们对社会公共利益应有如此清晰的认识：尽管从表面上看，公共利益是一个社会共同体个体利益的汇合，其中任何一个独立的利益体都应可能成为其中的利益承担者；但具体到个案时，公共利益的担负者将变得凸现，并具体化为个人利益，哪怕该个人的私益并没有遭到实际侵害，只要其私益存在被侵害的可能性，都可以因此得以通过一定途径获取救济，以避免自己及他人将受到侵害。
2．个人选择诉讼：理性人与规则遵循
铁道部颁发《票价上浮通知》后，这影响到成千上万的乘客，实际上触发了整个社会公共利益的增减，每个已经购买涨价车票的乘客和可能乘车的人们都成为其利害关系人。反观铁道部作出的通知，其颁发施行却存在是否应该履行价格听证程序的制度争议，但人们多无奈的接受了通知施行后所带来的价格，只最终引发了乔占祥一人对铁道部价格决策行为的质疑，并发生了后来这场可称为“典型公益诉讼”的乔占祥诉铁道部案。在此，我们首先回答这么一个问题：为什么只有乔占祥一个人站起来为9元钱而通过复议、诉讼等法律途径寻求救济呢？23
当然这会受公民个人的知识结构、认知能力的影响，部分公民群体可能因没有基础地法律知识而对法律救济途径一无所知，但这却不是影响公民整体与诉讼关系的主要因素。从整个社会来看，个人私益与整个社会公共利益之间关系变得微妙并复杂起来。结合上述分析，社会公益的存毁必然影响到个人私益增减，一旦公益受到侵犯，人们往往权衡利弊，并因此引导自身的行动。若这些个人行动或集体联合行动诉诸于法庭，则可形成诸如共同诉讼、集团诉讼等形形色色的诉讼模式，利益因素则是区分它们的关键，本文将在下文中对此进行必要的区分。
人类通常情况下具有理性，而对其个人可能做出更妥善的安排，并以实现利益最大化为行为目的，这成为分析人们在社会中的各种行为的起点。在社会公共利益受到某主体的侵害时，个人对诉讼的选择往往是理性的。如果个人参与成本超过了个人收益，个人通常不会愿意去从事诉讼活动，尽管由于该诉讼存在外部经济对整个社会公共利益来说有利，其他未参与诉讼的个体则成为搭便车者（free rider）。所以当普通个人面对这样诉讼时，如果他们通过诉讼最终获得的个人直接受益小于其为诉讼所花费的代价，他们宁愿视而不见。但他们实际上是公共利益受侵犯后的受害者或潜在受害者，所以内心仍期盼着其他人能勇敢的站出来提出诉讼。人们因此在相互期盼着诉讼的发生，并同时隐藏着对这种诉讼的真实偏好，从而导致了一种制度供求关系上的信息不对称，这在一定程度上成为制度供给滞后的一种因素。
