当然，这场官司仅仅是对政府价格管制中的决策程序提出的质疑，并非旨在撼动政府对铁路行业的价格管制体制。由铁路企业自身性质所引发政府的价格管制仍将继续存在，政府因此将继续做出更多的价格决策行为，这也将继续影响社会中众多公民的切身利益，为此我们必须对现有制度进行分析，完善我们的制度，使其能够为更多受到行政行为影响的公民提供救济途径。
2．铁路客运如何定价?
在乔案中，铁道部向法庭出示的证据有国家物价局颁布的《有关部门分工管理价格的重要商品和交通运输目录》，用以证明客运票价为政府定价范围。这说明，在政府定定价模式下各铁路企业无权参与制定客运价格。铁路客运定价根据《
价格法》及《
铁路法》应当由国务院价格主管部门和铁路行政主管部门联合制定，并应当按照规定报国务院批准。7 铁道部接着出示了国家计委《关于对部分旅客列车实行政府指导价的请示》（计价格【1999】1862号）及国务院对此请示的批复（国办【1999】2921号文），以此证明经国务院批准旅客票价由政府定价改为政府指导价，国家计委并因此获得了原来由国务院行使的制定和调整铁路客运票价的审批权。8依此，铁路部分客运票价转为政府指导价模式，而这种模式下，客运票价的制定及调整首先由铁道部经过市场调查、拟定政府指导价实施方案，并报送国家计委审查，国家计委可在国务院授其批准的权限范围内予以批准。最终经过批准的实施方案，将由铁道部发文通知各铁路企业，各铁路企业则可依据基准价，在浮动幅度范围内享有有限的自主定价权。
由上可知，铁路运输服务价格自始就并非由市场定价，而是政府指导定价或政府定价，这就牵涉到政府以何种行为方式做出价格决策的问题。乔案的发生，使得政府制定价格决策时该如何遵守法定程序的制度争议得以浮出水面。
（三）本案分析的理论基础及方法运用
关于人与社会，黑格尔在其著述中对市民社会的原则有过这么论述：具体的人作为特殊的人本身就是目的，……每一个特殊的人在本质上是同另一些这种特殊性相关的，所以每一个特殊的人都是通过他人的中介，同时也无条件地通过普遍性的形式的中介，而肯定自己并得到满足。9 在他看来，社会中每个人都以自身为目的，在个人的眼里其他一切都是虚无。个人之外的他人即成为个人实现目的的手段，人们因此而互相发生联系，其中个人在满足他人福利的同时也满足了自己。其学说尽管有些极端个人主义化，但我们可以从其论述中窥见个人与社会伦理之端倪，这有助于我们从个人动机出发，来分析社会中的制度现象。可以发现，所有社会现象或集体选择，诸如制度，都有待内生化，并可用人类个体行为来解释。因而，社会科学的理论一定程度上就是人类个体行为理论，我们对于制度尤其是法律制度的研究，重点也在于说明既定制度如何指引、制约个人行为及个人行为如何产生新制度和制度变迁。
现代行政法的平衡论的阐释者在其文中宣告：理性的法律制度在很大程度上可归结为平衡性。平衡论是关于现代行政法的价值取向、运作机制以及调整功能的基本理论体系，是现代行政法的基础。行政法的制度创设与制度变迁，在很大程度上都是在自觉或不自觉地以平衡论的制约机制与激励机制作为理论依据，以求构建出一个有利于整合效率与公平、公益与私益的行政法律制度体系，实现行政法主体的利益的最优化配置，从而推动行政法的制度安排10从失衡走向平衡。11
乔案的发生，实际上是个人在现有制度激励机制下的选择结果，但同时也受制度制约机制的制约，现有制度安排是无法解决其中隐含的问题的。该案的审结，却可促使社会中产生新的制度安排，并可诱发一场行政法上的制度变迁。在乔占祥诉铁道部一案中，铁道部作出春运提价的价格决策是否遵守了法定程序——价格听证程序成了引人注目的焦点问题，这也即成为引发整个案件的制度争议。透过该案的焦点，概览整个案件的进程及结果，却也引发我们对现行行政复议、行政诉讼制度的反思。在微观上，如价格决策最终所表现出来文件——《票价上浮通知》之定性也成为诉讼争辩的一个焦点，将促使我们重新审视我们行政诉讼中关于受案范围的规定。在宏观上，笔者将尝试结合经济学分析方法对该案引发的公益诉讼话题进行一番解析，进而构建出一种制度变迁模式，为我们社会选择理性的法律制度提供一种思路。
二、为制度争议解决寻求场所——行政复议、诉讼制度的微观分析
在上面一节中，笔者分析了铁道部的春运涨价如何引出了一场涉及政府价格决策制度的争议，并提出了分析问题依据的理论基础和拟采用的方法；在本节中，笔者将结合案情对为这场制度争议解决提供场所的行政复议、行政诉讼制度进行微观上的分析。
（一）复议机关与被申请机关的重合
根据我国《
行政复议法》第
十四条规定，对国务院部门的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门申请复议；对复议决定不服的，可以向人民法院提起诉讼，也可以向国务院申请裁决，但国务院作出的裁决为最终裁决。依此条规定，乔占祥对铁道部发布的《票价上浮通知》不服，只能向铁道部申请复议，这种制度是否妥当，有待于我们分析后方能作结论。
“谁也不能作自己案件的法官”，这是英国法“自然正义”原则的首要要求，其本意是法官没有资格裁决他可能或可以正当的被怀疑他会偏私的案件。尽管在此原则之外，英国也存在触犯这一原则的判例，如发生于1852年的有关枢密院院长科顿汉姆一案，但这个原则在英国法上是如此重要，以至于柯克大法官认为它甚至应凌驾于议会法律之上。如今，该原则自然普遍适用于英国地方治安官的职能活动，不管是司法性，还是行政性的行政活动。12我国的行政复议程序本质上仍是一种特殊的行政决定过程，是否也适用该法律原则呢？通常情况下，被申请的行政行为由原作出行政决定机关的上级行政机关实行复议审查，而非由原决定机关自我审查，这表明我国的行政复议制度的创设，亦是在某种程度上贯彻“谁也不能作自己案件的法官”之法治原则。
根据我国通行的行政法教科书所述，行政复议是一种具有司法性的行政行为，13 其要解决的行政机关与行政相对人之间的因行政行为而发生的争议，因而在复议过程中应有独立于争议双方之外的中立的第三方存在。为此，一个完整可行的行政复议过程中必须有行政复议机关、复议申请人、被申请人三方。而对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服，仍向原机关申请复议。这尽管是行政复议制度中的一个例外，但如此规定，似乎是在给作出决定的原行政机关一个自我反省、补救的程序，而在我国高层行政机关法制意识也并不浓厚的现状下，这种制度设计无疑并不能为行政争议的提供有效的解决途径。况且，对行政行为的妥当性审查主要是在行政复议阶段进行，而法院主要对行政行为的合法性进行审查。象省部级行政机关这样的高层行政机关通常代表着丰富的行政经验和高度的专业水平，这使得他们在自我审查时很难再在事实认定及行为妥当性问题深入审查，而可能仅停留在对有无明显法律错误的审查上，这是有违行政复议制度创立之本意的。
根据我国现行行政复议制度，在乔占祥向铁道部申请复议案中，出现了复议机关与被申请人的重合。由于该案复议程序存在上述制度弊端，在这种制度安排下作出的复议决定是难以令人信服的，也促使着这一由春季涨价引发的行政争议进一步扩大，并最终跨进至司法审查的“门槛”。
