在政治层面，这个概念的含义受到限定，远不如本义宽泛，指的是政府的构成或组织方式，特别是最高权力的配置。有的国家有成文
宪法，有的没有，但我们无可否认这个国家的政治序列。不过这仍然停留在对权力的描述层面，无法使人理解为什么有人批评有的国家没有
宪法。为此，我们不得不重温法国《人和公民的权利宣言》。该《宣言》告诫我们：“凡分权未确立和权利没有保障的社会就没有
宪法”。这话包含以下两层意思：一是在观念层面不可能产生一个
关于宪法的概念；二是在政治实际运作层面不可能符合
宪法的本质意义，这里，
宪法和宪政同义。以下分述之。在观念层面：一、
宪法的观念建立在对于权力的结构性意识基础上，如果一个民族对于权力还没有形成理性的科学的认识，不可能产生一个国家
宪法的概念，无法进化到理性建构国家的阶段。二、
宪法的观念形成的前提是社会公民的主体意识，在政治意义上，主体意识体现为权利观念。如果一个国家权利没有保障，那么国民就是一群羊，国家与国民就是牧羊人和羊的关系，怎么能谈
宪法呢？法律不过是牧羊人手中的牧鞭而已。
至此我们大概可以明了为什么黑格尔说对中国不能谈
宪法了，为什么英国虽然没有成文
宪法但却被公认为是
宪法的母国了。
可是美国的潘恩还是谴责英国没有
宪法，他说：“英国议会授权自己任期七年，这表明英国没有
宪法”。在他看来，“
宪法不是政府的行为，而是人民构建政府的行为，没有
宪法的政府是没有权利的权力”；“
宪法先于政府，政府是
宪法的产物。”根据哈佛大学著名的政府科学教授CharlesHowardMcIlwain的分析，潘恩的话蓄含以下要点：1、人民的政府和人民的
宪法有别，不能将
宪法和政府混为一谈；2、
宪法界定从而也限制政府的权力；3、超出限制的政府权力是没有权利的权力；4、哪个国家
宪法与政府的界限没有遵守，哪个国家就没有
宪法，就是专制。潘恩的观点是
宪法史上一种具有划时代意义的
宪法观，它反映的是以美国立宪为理想模式的人民自觉构建政府的政治建构理性主义。同时新
宪法观实质上也体现了新的主权观念。通俗地说，
宪法不是长出来的，而是做成的，是人民缔结的契约。潘恩所说的
宪法先于政府不仅仅具有时间意义，更具有规范意义，意即
宪法高于政府。这种新
宪法观首先被法国接受和发扬，但是在英国，被取笑为“照着食谱作布丁”，因为它与英国将
宪法视为可以从一个国家实际的制度和发展推演出来的实质原则的传统
宪法观格格不入。不管怎样，人类的历史最终证明绝大多数的国家选择了美国、法国宪法模式。
