宪政新论之六：加强群众自治组织建设、保证人民的直接民主*
莫纪宏
【全文】
一、居民委员会和村民委员会是我国基层群众
自我管理、自我教育和自我服务的自治组织
1、 居民委员会是居民自我管理、自我教育和自我服务的基层城市群众性自治组织
居民委员会是我国现行
宪法所规定的基层群众性自治组织之一，它是我国城市基层政权的重要基础，也是城市居民行使自治和民主权利的重要组织形式，是居民自我管理、自我教育和自我服务的重要手段。
（1）居民委员会的历史发展
城市居民委员会这一重要的群众性自治组织在中华人民共和国成立之初就在一些大城市中产生了。城市居民委员会产生的历史背景是为了彻底摧毁国民党政权在城市中建立的保甲组织，建立由人民群众当家作主的基层政权。建国之初，新生的人民民主专政的国家政权面临着十分艰巨的任务。一方面，必须要肃清国民党残余分子和一切敌视人民民主专政国家政权的反动势力的破坏活动；另一方面，又要充分地调动人民群众参政和议政的积极性。要实现上述目标，建立有效的基层政权组织形式极其重要。城市居民委员会在这种情况下应运而生。
1949年底到1950年初，在一些城市中出现了由群众自己组织起来的防护队、防盗队和居民组等名称不一的群众性自治组织。最早以居民委员会命名群众性自治组织的是天津市。 1950年3月，天津市根据居民居住状况建立了居民委员会。同时期在武汉市的部分街道也开始建立了居民代表委员会和居民小组。1950年秋在四川省成都市也建立了居民委员会。但是，此时的居民委员会的特点是各地建立起来的居民委员会的规模不太一样。有的城市建立了大型的居民委员会，有的城市只建立了小型的居民委员会，还有一些城市仅仅成立了居民小组。从居民委员会担负的职能来看，有的居民委员会下面的工作委员会设立得很乱，有的居民委员会的领导整日陷入繁忙的工作事务之中，有的居民委员会的组成人员则利用手中的权力大搞乱筹款、乱募捐活动等。为了克服此类不正常的现象，1953年6月8日， 彭真同志给毛主席和其他中央领导同
志专门写了一个报告，即《关于城市街道办事处、居民委员会组织和经费问题的报告》。该报告指出，城市街道居民委员会这一组织是需要建立的。它的性质应当是群众性自治组织，而不是基层政权组织。它的主要任务应当是把工厂、商店、机关、学校以外的街道居民组织起来，在居民自愿的原则下，办理有关居民的公共福利事务，宣传政府的政策和法令，发动居民响应政府的号召，向基层政权反映居民的意见。居民委员会应当由居民小组通过选举产生，在城市基层政权或者派出机关的统一领导下进行工作。但它在组织上并不是基层政权的下属机关，因此，不应交付太多的事情让它办。毛主席和其他中央领导同志同意了这个报告。此后，各城市都陆续建立了居民委员会组织，名称也逐渐趋向统一，其性质都属于基层群众性自治组织。
为了使城市居民委员会的建设和工作能够顺利地进行，1954年12月召开的第一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议制定并颁布了《城市居民委员会组织条例》，第一次用法律的形式肯定了居民委员会的性质、地位和作用。这个条例的贯彻和实施，有力地推动了城市居民委员会组织的建设和发展，到1956年底，城市居民委员会不但在全国各个城市普遍建立起来，而且得到了进一步巩固和发展。
从1958年至1966年，这是城市居民委员会的发展遭受挫折的时期。这一时期的城市居民委员会有下列几项特点：一是在大跃进、大办人民公社的左倾思潮影响下，有些城市将城市街道办事处和城市居民委员会合并在一起，改称为“人民公社”，其主要任务就是大办工业和商业。这样，城市居民委员会的工作任务和职责不仅被改变，而且在实际中连其法律性质也发生了变化。这种状况一直持续到1962年才得以改变。二是由于在此期间突出地强调了以阶级斗争为纲，因此，城市居民委员会的中心任务也发生了改变，其主要内容就是大抓阶级斗争，连法律规定的本职工作也不干了。三是有些城市把居民委员会下设的调解委员会改为调处委员会，有些城市把调解委员会和治安保卫委员会合并起来，称为治安调处委员会。其主要工作任务也由原来的调解一般民间纠纷和轻微刑事案件改为主要约束、处理和改造那些“大错不犯，小错不断”的所谓社会不良分子。这实际上是把调解委员会和治安保卫委员会改为具有政权性质的组织。总之，在这一时期，城市居民委员会（包括其下设的工作委员会）的名称被随意地改变，工作任务和工作职责不清楚和不规范，工作缺少条理和章法，使城市居民委员会的组织建设遭受到了极大的干扰和破坏，并留下严重的后遗症。
在“文化大革命”中，城市居民委员会的组织建设遭到了破坏。在这一时期，全国各城市中的居民委员会不是被解散，就是被改为“革命居民委员会”。许多城市居民委员会的主任、副主任被当成“牛鬼蛇神”、“走资派”进行批斗、游行。即使在有些城市中未将城市居民委员会改为“革命居民委员会”，这些“革命居民委员会”的主要任务也就是大搞阶级斗争，实行“群众专政”，从根本上背离了居民委员会实行群众自治的原则，严重地损害了城市居民的利益。
粉碎“四人帮”以后，特别是党的十一届三中全会以来，我国城市居民委员会的组织建设得到了全面的恢复和发展。1980年1月，全国人大常委会重新公布了《居民委员会组织条例》、《人民调解委员会暂行通则》和《治安保卫委员会暂行通则》。1982年现行
宪法在总结我国居民委员会三十多年实行群众自治经验的基础之上首次以根本法的形式明确规定了居民委员会的性质、任务和作用。根据现行
宪法的规定，全国各地对城市居民委员会的组织进行了整顿，并建立了符合现行
宪法规定的体现城市居民自我管理、自我教育和自我服务精神的城市居民委员会，健全了城市居民委员会的组织机构和各项规章制度。1986年12月，国家民政部在河北省石家庄市召开了建国以来第一次全国性的城市街道居民委员会工作座谈会，总结和交流了城市居民委员会建设和工作的经验，明确了城市居民委员会在我国新的历史时期的地位、作用和主要任务，并认真地研究和制定了解决城市居民委员会工作中存在的实际困难和问题的措施、办法。1987年6月，国务院以国发（87）56号文件批转了《民政部关于加强城市
街道居民委员会工作的报告》。
为了进一步加强城市居民委员会的组织建设，充分保障城市居民的自治和各项民主权利，在经过多年调查研究和总结《居民委员会组织条例》实施经验和教训的基础上，1989年12月26日，全国人大常委会第11次会议通过并颁布了《
中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称
《城市居民委员会组织法》）。
《城市居民委员会组织法》的颁布标志着我国城市居民委员会的组织建设进入了一个新的全面发展的时期。截至1993年底，我国城镇共有居民委员会107，173个， 每个居民委员会平均有干部4.5人。
（2）居民委员会的性质、任务及其自治权
城市居民委员会在法律上是何种性质的组织呢？我国现行宪法第111条规定，城市按居民居住地区设立的居民委员会是基层群众性自治组织。
《城市居民委员会组织法》又明确规定，城市居民委员会是居民“自我管理、自我教育、自我服务”的基层群众性自治组织。根据现行
宪法和
《城市居民委员会组织法》的规定，我国的城市居民委员会在法律上不属于一级国家政权机关。它是一种群众性的自治组织。城市居民委员会对居民不直接行使国家权力，而是由居民“自我管理、自我教育、自我服务”。国家权力机关不能直接领导居民委员会的工作，居民委员会也不对国家权力机关负责。对此，
《城市居民委员会组织法》明确规定了城市居民委员会与国家权力机关的法律关系。该法第2条规定，不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。
关于城市居民委员会的任务，
《城市居民委员会组织法》第
3条规定了六项主要
任务， 即宣传
宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履
行依 法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；
办理本居住地区居民的公共事务和公益事业；调解民间纠纷；协助维护社会治安；协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等工作；向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。此外，
《城市居民委员会组织法》第
4条规定， 居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动，可以兴办有关的服务事业。第五条还规定，多民族居住地区的居民委员会，应当教育居民互相帮助，互相尊重，加强民族团结。
自治权是
《城市居民委员会组织法》赋予城市居民委员会的一种权利，这种权利主要是用来处理与居民利益有关的事务。在法律性质上它不同于国外一些国家中自治组织或者自治团体所享有的自治权力，城市居民委员会的自治权不属于国家权力的范畴，而是
宪法所保障的公民权利的扩大和延伸，是城市居民委员会处理本居住地区居民的自治事务所必需的。根据
《城市居民委员会组织法》的规定，城市居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，因此，城市居民委员会的自治权也是围绕着“自我管理、自我教育、自我服务”这三项自治事务而展开的。从
《城市居民委员会组织法》的有关规定来看，我国城市居民委员会所享有的自治权主要涉及到自治事务和委办事务两个方面。
