自责任行政原则被提出后,对其作出反应的学者寥寥。除了同一个学者主编1995年8月由中国政法大学出版社出版的《行政法学》对该原则进行重申外(见该书63页至67页),笔者仅见陈端洪著1998年7月由法律出版社出版的《中国行政法》一书中将责任原则视为和合法性原则及合理性原则并列的行政法的原则。(见该书47页至52页)
笔者认为,责任行政原则应该成为行政法的基本原则。首先,民主是大势所趋,民主政治必然要求责任政治。根据人民主权理论,人民是一切权力的最后拥有者和真正来源,政府必须在人民的控制之下,政府的决策行为和执行行为应该以人民的意志为依归,公共权力的行使必须直接或间接对人民负责,实行责任政治。责任政治必然要求责任行政。
其次,在中国,提出和强调责任行政原则的意义尤为重大。虽然在人类历史上普遍存在过政府无责任的状态,但这一点在专制的皇权主义的中国尤其明显:以皇帝为首的官僚体系几乎不负有任何公共义务,他们的权力却没有受到任何限制,没有边界,这就决定他们无需对其行为承担任何责任。从社会意识来说,官贵民贱,官本位,官管民的思想不仅在统治者中占主导地位,就是在普通民众中也有很大的影响力。相反,官员们的责任意识却极为淡薄。即便是进入共和时期以后,这种情况也没有多大改观。针对这种情况,必须采取得力措施强化官员们的责任意识,建立责任追究制度。
第三,责任行政原则是行政法的内在要求。前已述及,人类历史上普遍存在过政府无责任的状态,官员们滥用权力的行为无法受到约束。正是为了克服专制王权,防止公共权力的滥用,才产生了近代民主政治和宪政制度。在这样的宪政背景下,现代意义上的行政法产生了。行政法的出现就是为了使国家的行政活动从无责任状态进入到有责任状态,将整个行政活动置于责任行政的基础上(对自己的行为负责与否是民主政府和专制政府的重要区别),而不能随心所欲,任意行政,滥用职权。因此,行政法规范确立了行政权力行使的规则,行政行为实施的程序,以及违反这些规则和程序应当承担的后果。可以说,责任行政原则是行政法产生的基础,是行政法的核心和基本精神,是行政法价值和目标之所在,是行政法的内在要求。
最后,责任行政原则也是行政法治原则的逻辑结果和必然要求。行政法治原则要求行政主体及公务人员的活动必须遵守法律,一切行使公共管理权力的活动必须符合法律规定的权限、手段、方式和程序,不得与法律的明文规定及法律的基本精神相抵触。行政法治原则是从正面对行政主体及公务人员提出的要求,如果他们不遵守上述要求,违法行使职权,则必须对其行为后果承担责任。可以说,责任行政原则是行政法治原则的题中应有之义,责任行政原则是实现行政法治的必要条件和具体体现,只有追究行政主体及公务人员违法不当行政行为的法律责任,才能使其自觉尊重法律权威,遵守法律规定,合理使用自由裁量权。没有责任行政的要求,行政法治原则也就失去了存在的保障和意义。
正是基于上述几点理由,笔者认为,责任行政原则是,或者说应该是行政法的基本原则。笔者是这样理解责任行政原则的:它要求行使公共管理权力的行政主体及公务人员必须对其一切行使行政权力的行为所产生的后果向受害者、人民及人民代表承担责任,不论该行为是法律行为还是事实行为,是抽象行为还是具体行为,是羁束性行为还是自由裁量行为,是消极的不作为还是积极的作为,是强制性行为还是非强制性行为。
二、责任之语义分析
“责任”一词在政治学、法学、伦理学以及日常生活中被广泛使用。其意义却是极为模糊的、不确定的。人们总是从不同的侧面,在不同意义上使用“责任”这一概念,从而造成了“责任”一词的多义性,给人们之间的交流带来了一定的麻烦和困难。因此,我们首先必须对“责任”一词的语义进行分析,以便确定其最本质、最中心的内涵。这是最基本的学术规范。
在古代汉语中,并无“责任”一词,仅有“责”字。该字含有现代汉语中“责任”一词的一些义项。据权威辞书《辞源》 的摘引,“责”在古汉语中有如下含义:
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