因此，我国应建立以
公司法和竞争法为主体，以各不同行业的特殊立法为辅助的立法体系。本文认为，我国应从以下三个方面完善我国公共企业的立法体系：
第一，完善以
公司法为核心的企业立法体系，确立一套完整的私法规范来明确政府作为公共企业的出资者或股东的法律地位，明确政府股东表决权的行使程序，确保公共企业经营管理机制有效运转
从我国企业立法体系的现状来看，我国既存在以企业法律组织形态为标准的企业立法群，也存在以企业的所有制形式为标准的企业立法群。这种企业立法双轨模式导致不同企业在适用法律上的混乱，各企业在同一市场中的法律地位不一致，特别是其中以所有制为标准的“纵向分割的企业立法体系不能适应横向经济关系发展的要求。”【63】因此以企业的组织形态为唯一标准来构建我国企业立法的体系，确保统一的市场中法律适用的统一和各主体法律地位的平等已成为理论界比较一致的看法。而公共企业作为一独立的市场竞争主体，也需要一套能够保证公平竞争环境的法律规则。同时，由于公共企业所需资本投入的数额巨大和管理过程中的技术性强的特点，“
公司法则能够有效地发挥组合多种不同所有制、不同产业、不同行业财产的资本兼容属性，消融所有制、行业之间的差异与距离，使社会的资本运动进入一个新的融合与发展时期。”【64】因此，为满足公共企业的建设、维护和经营的资金需求和管理革新的需要，依据
公司法组建公司是最好的途径。此外，公司完善的治理结构能够有效约束政府股东权的行使，从而尽量避免政府通过行使股东决策权的方式来贯彻其宏观经济政策，损及公共企业自身的利益。这样既保证公共企业，和其他的市场主体一样，具有独立的主体地位，而且能够用公司的组织方式和经营管理模式规范公共企业的经营活动，在保持国家通过特殊企业立法和竞争法对其进行外部规制的同时，能够建立完善的内部监督和制约机制，促使其服务和产品质量提高和成本降低。
由于我国现存的公共企业基本是以国有企业的形式为主，因此，建立统一的完善的
公司法对其进行规制就具有特别重要的意义。“国有企业赖以组织的法定体制，即由法律所界定的企业组织结构形式，它在界定政府和其他外部机构干预以及企业自主权的边界方面具有极为重要的意义。这是因为：第一，法令可以明确规定政府行使权力的途径，以禁止他们对企业的滥加干涉；第二，法令可以确定董事会的构成，使得政府官员不能随心所欲地指挥他们；第三，通过立法，很多有关公司的重要问题可以得到妥善解决，国有企业可以真正实现所有权与经营权的分离。由此可见，全部国有企业，不论其在法律上的组织形式如何，都必须有一个合理的，精心设计的组织结构，以保证企业高效率地运营。”【65】
公司法就是规范公共企业组织形式和内部治理结构的最佳途径。特别是，
公司法可以通过强行法的形式要求公司必须设立规定的组织机构，从而能够将公司各不同成员的自然人的意志，与该自然人依据一定条件和程序所表达的法定地拟制为公司的意志有效地分开，避免政府的不当干预。
第二，完善竞争法，突出竞争法的重要地位，确保公共企业所提供的产品和服务的可普遍获得性和其他市场主体之公平利用。
公共企业的竞争法规制的目的，一方面是要求确保公共产品和服务市场的准入和开放，禁止政府或公共企业对于能够通过竞争的方式提供产品和服务的领域设置人为的准入壁垒，引入竞争来实现资源的优化配置和提高公共企业的国际竞争力。另一方面，则基于公共企业所提供的产品和服务具有“总投入性”和“总需求性”的特点，以及巨额沉淀成本的原因，公共企业容易滥用优势地位而实行歧视性的产品和服务的供给，从而造成其他市场主体之竞争机会和竞争条件之不平等而产生资源配置的扭曲和低效率。同时“又由于消费者失去了选择商品或者服务的机会，因而，销售者可以随意定价，可以忽视消费者对商品或者服务的质量要求，可以以拒绝交易相要挟而强迫消费者接受与合同或者交易无关的商品、服务或者交易条件。”【66】 “强迫交易、歧视行为以及掠夺行为，国内外立法已有较为完善的规制，其核心思想便是：抑制强者，容忍和保护弱者，给拥有市场支配地位的企业强加特殊的义务，以保护有效竞争和公共利益。”【67】因此，竞争法在公共企业的规制中需将这些歧视性的和强迫性的产品和服务的提供方式确认为非法，既授以消费者以私法救济的权利，同时应设立相应的竞争法的实施机构予以公法上的救济。
第三，完善特殊行业立法，确定政府作为公共企业的规制主体的法律地位，明确其规制目标和规制方式。
我国现行公共企业立法的主要形式表现为大量的特殊行业立法。其中存在的问题，正如前文所指出的，不仅体现在立法的层次参差不齐，行政法规多于基本法律，而且在具体的立法内容安排方面也有颇多的欠缺。但是，特殊行业立法在公共企业规制的立法体系中的地位和作用仍不容忽视。
特殊行业立法的作用体现在两个方面。第一，通过立法的形式以推动特定行业的管理体制的改革。如美国在1976年至1982年先后颁布了《铁路复兴与铁路管制改革法》、《航空货运放松管制法》、《航空客运放松管制法》、《汽车运输法》、《
铁路法》和《公共汽车管理改革法》等一系列法案，对美国的交通运输产业的政府管制体制进行了重大改革。英国在20世纪80年代对基础设施产业进行重大政府管制体制改革中，“更清楚地体现了政府管制体制改革以立法为先导的原则，使政府管制体制改革具有明确的法律依据和实施程序。”【68】第二，从内容来看，特殊行业立法能够用法律的形式明确政府管制机构的规制目标和方式，其中包括管制机构的设置、职能范围、管制程序、管制过程中信息交流的方式和程序、公众参与权力的保护等。特别是因为各个不同的行业涉及不同的公共利益，为此，特别行业立法能够根据不同的利益目标分别采取不同的立法规定和设置不同的管制机构。如英国在自来水产业制定的《自来
水法》时,考虑到该产业涉及环境保护问题,因此,该法除了规定建立“自来水服务管制办公室”外,还建立了“国家江河管理局”，各自从不同方面对自来水产业实施管制。
2、立法原则的确定
我国应基于公共企业的双重性的特点，在立法中坚决贯彻以下三个基本原则：
第一，政企分开的原则
我国公共企业立法普遍存在公共企业市场经济主体的独立地位不明显、主管机构双重身份的缺陷。因此，通过法律的形式明确政府宏观调控政策的实施机制，建立完善的政府采购的招标投标机制和政府合同规则，从而能够明确在国家宏观调控过程中公共企业行使其公共职能的方式，明确在这一过程中国家或政府与公共企业之间各自的权利和义务。而且，在我国，针对公共企业与国有资产之间的紧密联系，“当务之急是以法律的形式建立完善的国有资产管理、监督和营运体制，特别是建立健全国家授权投资机构。只有这样，才能解决由谁代表国家行使股东权（出资人权利）的问题，从而解决股东（出资人）到位的问题。”【69】因此，在有关特殊企业立法和
公司法中，强调和贯彻政企分开的原则，既有利于明确国家或政府作为公共企业股东的法律地位和法律权利，也同时明确了国家或政府作为外部规制主体的规制职能及相应的权力范围和行使程序。
第二，逐步放松管制原则
20世纪70年代开始，以美国为首的西方国家发起了一场以放松规制为主要内容的规制改革运动。放松规制的重要内容，简单地说就是在市场机制可以发挥作用的行业完全或部分取消对价格和市场准入的规制，使企业在制定价格和选择产品上有更多的自主权。具体做法包括：放松对定价权的规制；逐步减少价格规制所涵盖的产品范围；放宽或取消进入市场的规制。【70】如美国在1976—1982年之间，通过一系列的法案，对美国的交通运输产业的政府管理体制进行重大改革，放松了政府对民航、铁路和公路的管制。1984年1月，美国司法部指控美国电话电报公司垄断了美国的电信设备市场、长途电话市场和地区性电话市场，最后该公司被分割为7个地区性经营公司。1996年，克林顿批准了新的电信法，完全开放了美国电信市场。1987年4月，日本将日本国有铁路公社实行民营化。自1995年1月开始，德国对邮电实施第二步改革方案，其基本思路是实现邮电部门的民营化和国际化，将邮电业务逐步向国内外开放。德国联邦邮电部到1997年底就完全放弃垄断，并在1998年1月1日取消了邮电部。【71】
西方国家放松规制的主要原因有，国家经营公用事业的低效率；政府干预的失灵；技术的发展使自然垄断的边界发生了变化，并出现了产业间的替代竞争，【72】传统的规制政策失去了现实的必要性。所以放松规制，一方面要求政府积极转变行为方式，改变以前直接干预公共企业的经营管理的做法，另一方面，则要求政府不断根据新的情况确定予以开放的市场，充分利用市场机制来实现公共产品和服务的提供。所以，放松管制并不意味着政府应完全退出市场，而是要求政府在一个动态的经济发展过程中不断重新确立自己的规制范围和方式。
我国过去几年推行的公用事业政府体制改革取得了一些成果，特别是一系列市场竞争机制的引入，如在电信领域，中国联通的进入打破了一家独霸的局面，电力行业在发电阶段的市场逐步开放，可以说是我国公共事业逐步走向市场经济的代表。但这仅仅是“坚冰刚刚打破，步伐需要进一步加快”。“在我国四大垄断行业中，电信和民航属于不公平竞争的类型。在这两个市场上都存在着比较多的竞争者，单从数量上来看，似乎竞争已经过剩了。主要的问题是这两个行业的主管部门利用行政手段，保护其直属企业的利益，压制竞争，阻止市场进入，这是典型的行政垄断。”“而电力和铁路行业还属于一家独大，行业主管部门政企不分，独揽全局的类型。问题主要在于如何将这些行业进行拆分，在照顾到这两个行业自然垄断特性的基础上，引入竞争机制，利用各方面资源来加速发展。”【73】
