其次，为说明规制过程中的公众参与问题的重要性，史普博将政府管制视为一种“管制机构、消费者、企业之间直接的和间接的互动关系。直接互动关系是指通过公开听证和规则制定过程，在消费者和企业之间发生的；间接互动关系则是指消费者和企业利益集团企图通过立法、行政、司法等渠道影响管制决策的活动。”【36】而在直接和间接的互动过程中，对于管制机构来说，获取信息的途径和方式影响其获取信息的准确性程度和利益反映的程度，而同时也影响其管制目标的确定和实施。因此，信息的交流对于确定管制机构、企业和消费者之间关系和分配各自的权利是非常重要的。
但在我国，这种信息的交流在很大程度上仅停留在管制机构与公共企业之间，而对于作为公共企业提供的产品和服务的消费者的其他企业和个人来说，他们几乎被排除在规则制定和价格制定的程序之外。在规则制定过程中，主管部门的内部行政规章占有非常大的比例，而且这种内部行政规章具有强烈的“黑箱操作”的色彩，消费者很难参与其中，消费者利益很难在规则上得到公平体现。尤其是，消费者就公共企业所提供的产品和服务的价格很少有发言权。如我国《
铁路法》第
25条规定，国家铁路的旅客票价率和货物、包裹、行李的运价率由国务院铁路主管部门拟订，报国务院批准。国家铁路的旅客、货物运输杂费的收费项目和收费标准由国务院铁路主管部门规定。国家铁路的特定运营线的运价率、特定货物的运价率和历史运营线的运价率，由国务院铁路主管部门商得国务院物价主管部门统一后规定。第26条规定：铁路的旅客票价、货物、包裹、行李的运价，旅客和货物运输杂费的收费项目和收费标准，必须公告；未公告的不得实施。
铁路法在价格形成机制方面的规定明显不完善，既没有关于国务院物价部门在最终批准时应当要考虑的各种因素，如铁路部门的经营成本和铁路未来建设资金的需要，铁路用户的承受能力以及是否有垄断价格的嫌疑等，也没有明确规定铁路运输企业、国务院价格规制部门和铁路用户之间的关系，即国务院是否对铁路主管部门的报价具有否决权，铁路用户对于铁路运输企业的定价是否拥有请求听证或提出建议的权利。而且，这种价格规制机制也会因为国务院双重身份而受到影响，从而产生极大的不确定性。国务院既作为价格规制的主体（物价部门），应当考虑经济发展和公众利益；又是被规制主体（铁路主管部门），不得不考虑其自身的利润水平或福利水平。在公众参与机制不完善的情况下，这种双重身份会漠视甚至侵犯公众利益而使铁路运输企业获取垄断租金。我国1997年《
公路法》第
63条规定：“收费公路车辆通行费的收费标准，由公路收费单位提出方案，报省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门会同同级物价行政主管部门审查批准。”【37】这些都没有详细地规定管制机构在做出决定时应当考虑的因素。而且，其他企业和消费者是否以及如何就这些问题提出建议，这些建议又应当在何种程度上被尊重的问题都没有明确。
（三）内部激励机制弱化
如何促使公共企业努力降低其产品和服务的成本，不断提高其产品和服务的质量，保证满足市场需求，也是公共企业规制过程中必须考虑的问题。公共企业的激励机制既包括来自外部的竞争压力所形成的市场机制，也包括内部经营管理过程中权利、利益和责任的适当分配所产生的内部激约机制。对于已经向市场开放，即存在现实的或潜在的竞争者进入该领域的情况下，应当充分发挥市场机制的作用促使企业降低成本和提高质量，而不宜由政府采取直接的措施予以规制。政府应主要依靠反垄断法和
反不正当竞争法对市场失灵导致低效率和侵害消费者权益的事件予以管制。
在因特定原因不能形成市场竞争的经营领域，如电信领域的基础公用电信网的建设和管理存在规模经济，铁路网络的建设需要统筹规划，邮政领域非常明显的低效益且涉及国家和私人的通信安全等，政府的规制，既要保证供应的连续性和公平利用，也要保证效率的提高。同时，由于公共企业承担了大量的公共服务职能，因此，那些低效益地区的公共服务设施的建设和经营必然导致公共企业负担沉重的成本。如农村电网的建设和改造，人口密度低地区的铁路网络建设，低收益地区的邮政和电信服务等，都需要通过立法的形式来明确政府、企业和消费者利益和责任的分担，而不应由公共企业独自承担。此时，内部激励机制的完善是实现这些目标的重要环节。
但我国公共企业的立法在这些方面都明显滞后，首先，政府在规制过程中没有真正实现政企分开。公共企业经营管理模式体现了行政管理的官僚色彩，并且行政体制本身的高成本和随意性严重影响这些公共产品和服务的高质量和公平性。由于政府角色转变过程中的“路径依赖”问题，计划体制遗留的作风难以彻底改变。比如。在要求公共企业履行涉及国家利益的公共服务职能时，政府仍采取计划的模式，而不是采取与公共企业建立契约关系，并通过法律保障政府和企业各自契约上的权利的方式。这在某种程度上体现了政府要求私人利益对集体利益的无条件服从的观念。如1995年《
国防交通条例》规定：“专业保障队伍，由交通管理部门以本系统交通企业生产单位为基础进行组建；执行交通保障任务时，由国防交通主管机构统一调配。”而对于组建专业保障队伍所产生的成本如何分担的问题，该条例没有任何规定。其次，某些公共服务和产品的定价政策不利于公共企业积极性的发挥，如《
邮政法实施细则》第
25条规定：“制定的调整邮政业务资费的依据是：（一）以保证邮政通信企业的成本费用和自我发展能力为原则，适应社会需要；（二）国内邮政业务资费，依据支出费用的变动相应调整。”由于没有规定严格的成本和费用支出的审查程序和标准，没有规定应由一个超然的机构来具体执行这种审查，没有规定公众参与的程序，而且由于信息在企业和政府之间不对称，企业完全可以通过虚报成本的方式或通过其他账面上的技术处理来隐瞒真实的成本，企业实际上拥有价格制定上的主动权。这种对价格进行管制的法律规定也就失去现实意义。在这种价格机制下，企业没有动力，也没有压力去降低成本和提高服务质量。最后，除了根据《
民用航空法》明确规定，公共航空运输企业按照《
公司法》的组织形式进行组建之外，其他法律并未要求公共企业必须按照《
公司法》的规定组建，而是体现了浓厚的行政色彩，如根据《国家电力公司组建方案》的规定，国家电力公司实行总经理负责制。总经理为公司法定代表人。正、副总经理由党中央、国务院办理行政任免手续。
三、 WTO的规则约束与我国的立法对策
（一）WTO对我国公共企业立法的影响：基于非歧视与透明度的原则要求
1、非歧视原则(Non-discrimination)的含义及其要求
WTO是一逐渐发展起来的多边贸易体制。非歧视原则是其核心，具有非常重要的意义。就其具体内容而言，“非歧视基本上可以体现为两种标准：第一是最惠国待遇标准；第二是国民待遇标准。”【38】 但非歧视原则的含义和范围却在不同的领域有不同的体现和要求。
（1）货物贸易领域非歧视原则的含义和要求。
在货物贸易领域，非歧视原则主要体现在1994GATT中的第1条和第3条。所谓最惠国待遇，根据1994GATT第1条第1款规定：“在对进口或出口、有关进口或出口或对进口或出口产品的国际支付转移所征收的关税和费用方面，在征收此类关税和费用的方法方面，在有关进口和出口的全部规章手续方面，以及在第3条第2款和第4款所指的所有事项（即国内税收和国内规章，作者注）方面，任何成员方给予来自或运往任何其他国家任何产品的利益、优惠、特权或豁免应立即无条件地给予来自或运往所有其他成员方领土的同类产品。”【39】所谓国民待遇，根据1994GATT第3条第2款规定：“任何成员方领土的产品进口至其他成员方领土时，不得对其直接或间接征收超过对同类国产品直接或间接征收的任何种类的国内税或其他国内费用。”第4款规定：“任何成员方领土的产品进口至任何其他成员方领土时，在有关影响其国内销售、标价出售、购买、运输、分销或使用的所有法律、法规和规章方面，所享受的待遇不得低于同类国产品所享受的待遇。”【40】这两条规定建立了WTO货物贸易领域的非歧视原则，从而保证，在通过成员的关境时，一成员的产品与其他任何国家或地区的产品具有同等的竞争地位，在进口产品通过关境之后，在国内税收和国内规章方面，其他成员的进口产品与该成员国产品享有同等的竞争地位。
就本文所讨论的公共企业而言，由于其特点，政府可能利用它对公共企业的各种影响，形成歧视性的定价政策和物资采购，造成国产品和进口产品之间的歧视待遇。
一方面，由于公共企业所提供的服务和产品的公共性，任何进入一成员领土的外国进口产品都有可能利用这一公共服务来实现其在该成员方境内的销售和使用，如使用公共的运输网络系统来进行运输，在电力系统基础上来进行产品的使用，利用公共能源系统进行加工等。这样，公共企业在提供产品和服务时所确定的价格、相关的交易条件都构成最惠国待遇和国民待遇中的“优惠”和“其他费用”。因此，WTO的成员必须保证公共企业提供产品和服务时必须在非歧视的基础上同等对待外国产品、服务和国内产品、服务。中国加入WTO工作组提交的报告，对这一问题表达了密切的关注。其中提到，“中国还应承诺在国家和地方各级主管机关以及公有或国有企业在包括运输、能源、基础电信、生产的其他设施和要素等领域所供应的货物和服务的价格和可获性方面，保证非歧视待遇。”【41】我国政府在《加入WTO议定书》中已经明确承诺，在以下两个方面应给予外国个人、企业和外商投资企业的待遇不得低于给予其他个人和企业的待遇：（ａ）生产所需投入物、货物和服务的采购，及其货物据以在国内市场或供出口而生产、营销或销售的条件；及 （ｂ）国家和地方各级主管机关以及公有或国有企业在包括运输、能源、基础电信、其他生产设施和要素等领域所供应的货物和服务的价格和可用性。【42】因此如何确保公共企业所提供服务和产品的公平利用，不仅是我国建立一个统一的公平的国内市场必须考虑的问题，也是涉及我国加入WTO后如何正确履行国际条约义务必须考虑的问题。
