试析美国钢铁保障措施案
王亮
【摘要】本文采取案例分析和比较研究的方法，对美国对钢铁产品采取的保障措施中有悖于WTO规则的部分进行了探讨和分析，同时结合背景资料，分析了本案下一步可能的走向。在最后部分，本文结合我国实际情况，对我国在本案中应采取的态度提出一些意见。
【关键词】保障措施；２０１条款
【全文】
２００２年３月5日，美国总统布什宣布了进口钢铁201保障措施调查案最终救济方案，对板坯、板材、长材等进口的主要钢铁品种实施为期3年的关税配额限制或加征高达30％的关税。这一措施涉及欧盟以及日本、韩国、中国、俄罗斯等国钢铁产品的对美出口，在国际社会引起了强烈反应，各主要供应国纷纷指责美国的做法违反了WTO的相关规定。 美国采取该保障措施究竟在哪些方面违反了WTO的规定？如果美国的确违反了，那么其原因究竟是什么呢？该案件下一步会走向何方？我国作为该措施的涉及方，该如何面对这入世之后的“第一战”呢？下文将以三个部分，逐一对上述问题做出分析，以求能对问题的解决提出有益的建议。 一、美方措施分析 在美国采取保障措施之后，各国纷纷通过世贸组织提出书面申请，要求与美国就该问题进行磋商，我国也于３月２６日提出申请，要求依据GATT１９９４第２２条和《关于争端解决规则与程序的谅解》（DSU）第４条以及《保障措施协议》（SGA）第１２条第３款同美国进行磋商。该申请书中同时列举了我国所认为的美国的措施与WTO规定的不符之处，其主要涉及《保障措施协议》第２条第１款和第２款、第３条第１款和第２款、第４条第１款和第２款、第５条第１款和第２款、第７条第１款、第８条第１款、第９条第１款、第１２条，以及GATT１９９４第１条第１款、第２条、第１０条第３款、第１９条第１款和第２款。韩国、日本、瑞士、新西兰、挪威等国在申请书中所列举的内容与此基本相同。 在美国国内，各方对此事件也是反应不一，有人对该措施表示欢迎，认为这会对美国国内经济起到促进作用，尤其可以使美国钢铁产业的结构性调整得到充分的时间和市场，促使美国的钢铁产业尽早复苏。有的专家对此措施提出质疑，认为国际贸易委员会（ITC）在采取该措施时的确有违反世贸组织相关规定之嫌。他们所提出的许多看法与我国申请书中所列举的一些观点不谋而合。下文将首先就其中的几个观点结合我国及相关国家在申请书中所列部分内容予以简单的介绍和评析： １、 美国国际贸易委员会在进行调查时所选取的五年调查时间段问题存在争议 国际贸易委员会在本次调查中将１９９６至２００１年这５年作为调查的时间段，以此来确定进口急剧增长并对国内相关产业造成严重损害。这一做法受到了各方的普遍质疑，原因是这一做法与阿根廷鞋类产品保障措施案中阿根廷的做法极为类似，而当时这一做法被上诉机构否决了（注１） 。 在鞋类案中，阿根廷对其调查所采用的时间段使用了两端比较法，即主要比较１９９１年与１９９５年的鞋类总进口数量和１９９１年与１９９５年的总进口价值量，这种做法可能会忽略了考察期间的下降趋势。而调查数据也明确的显示，虽然在调查的前期进口持续增加，但在调查期间的后期，即自１９９４年开始进口持续稳定下降，存在明显的下降趋势。这一情况后来成为争端解决中欧盟对阿根廷认为的存在进口增长结论的重要反驳。也正是由于这一事实，上诉机构否决了阿根廷的这一做法。 由此可知，这种两端比较法的确存在很大问题，因为起点和终点的选择将直接影响比较的结果，有时因起始点的选择不同可以得到完全相反的结论。所以争端解决机构认定，在审查进口变化情况时，要分析调查期间，特别是近期内进口发展、变化的趋势，整体趋势必须包括近期进口的情况，而只有当整体趋势是增长的，并且这种增长是足够近期的、足够急剧的、增幅是足够大的时候，才可能得出进口增长的结论。 而国际贸易委员会在选取了１９９６至２００１这５年作为调查的时间段之后，收集了大量的数据，经过对数据分析后，该委员会得出结论，认为美国钢铁进口数量急剧增长，并对国内相关产业造成严重损害。但该委员会也承认美国的钢铁进口在１９９６年至２０００年之间有绝对的增长的同时，根据临时数据显示，２０００年到２００１年钢铁进口是下降的趋势，由此可知美国采取了类似阿根廷的两端比较法。也许美国国内有人认为以这样一个过长的时间段来判定进口增长的评估是有失偏颇的。因为过长的时间段将使证明进口急剧增加变得极为困难。但根据上文所谈到的阿根廷鞋类产品进口保障措施案件，我们还是可以发现这种说法只是一种托辞，因为上诉机构的报告中已经确认近期内进口发展变化的趋势在整体趋势中占有很重要的地位，只有这种地位在调查中通过数据被充分肯定，同时其他所有条件被满足时才可做出相关认定。所以，美国选取这样一个时段作为调查时段并不能理所应当的得出进口急剧增长并对国内相关产业造成了严重的损害或严重损害的威胁这一结论。 根据《保障措施协议》第２条对“条件”的规定和第４条对“严重损害或严重损害威胁的确定”以及GATT１９９４第１９条中对于相关问题的规定，我们有理由认为，这种情况不能证明进口急剧增长并对国内相关产业造成了严重损害或严重损害的威胁，也就不能采取保障措施。所以，我国及其它国家认为美国的做法违背了上述条款是有一定的依据和道理的。 ２、 美国在调查时所采取的产品分类存在争议 美国国际贸易委员会在进行损害调查时将不同品种的钢材放在一起未加区分，例如冷轧钢和热轧钢。这个问题引起了各国的一致指责，即使在美国国内，对此也存在着激烈的争论。 有的专家提出，《保障措施协议》并未对调查当局强行规定应该如何划分产品种类，那么各国应该可以自行处理这个问题。因此可以认为该委员会采取了正确的分类方法。而有的专家认为在GATT１９９４第１９条和WTO的《保障措施协议》中虽然没有明文规定应该如何划分产品分类，但其中还是蕴含着关于分类问题的一些原则，实践中仍然应该根据这些原则正确处理分类问题，不可盲目采取单边主义。 WTO的《保障措施协议》的第２条规定，只有当生产同类或直接竞争产品的国内产业在进口产品的增加时遭受严重损害或严重损害威胁时，才可实施保障措施。这一条规定强调了该国内产业必须是由“相似产品和直接竞争产品”所构成的。在欧盟与韩国奶制品保障措施案（注２）中这一规定有所体现，在该案件中，韩国认为其所进口的欧盟的脱脂奶粉制剂的增长给其国内产业造成了严重损害，而其国内产业不仅包括奶粉的生产厂家，还包括生产鲜牛奶的厂商。因为这两种产品在作为生产下游产品（如调味奶、酸奶和冰激凌）的原料时，与脱脂奶粉制剂互为竞争性产品。专家组对这一观点表示同意。由此我们可以发现产品分类的原则，即只有相似产品和直接竞争产品才可以被归入同一类进行损害调查，如果违反这一原则，那么得出的损害调查结果和相关结论可能会站不住脚。根据这一原则，我们可以发现上文中美国专家的前一种讲法存在问题，因为国际贸易委员会得出的热轧钢生产者受到进口急剧增长的损害的结论是建立在将所有钢材包括冷轧钢和热轧钢放在一起进行的损害调查的基础上的，而众所周知，冷轧钢属于下游产品，热轧钢和其不属于直接竞争产品。这样一个将非直接竞争品包括进来的调查所得出的结论未免缺乏说服力，同时也是对GATT第１９条和《保障措施协议》中的一系列相关规定和原则的违背。 ３、 美国在实施保障措施的程序与WTO的规定不符 美国本次实施保障措施其所采用的程序与WTO的要求有所不符，这主要体现在如下方面： １） 美国所采取的调查程序与《保障措施协议》的规定不符 根据《保障措施协议》第３条，成员方在调查过程中，应该对所有利害关系方作出合理公告，以召开公开听证会或其他适当方式使进出口商和其他利害关系方可以提出证据及其意见。对于所提供的机密信息，主管机关应予以保密。 而美国在调查期间，虽然召开过听证会，但其没有依照本条规定充分给与利害关系方这种机会，而根据这种不完整的程序所得出的结论，从一定程度上来说对于各利害关系方，尤其各出口商，是有失公平的，因为他们的意见不能在美国调查程序中被充分重视，只能接受审判结果。这也是不符合WTO的公平贸易原则和其所追求的自由贸易的目标。 ２） 美国在通知和磋商方面有违WTO的规定 《保障措施协议》在第１２条中详细规定了通知和磋商问题，其主要内容如下：（１）要求成员方必须对如下情况向保障措施委员会报告：发起对于严重损害或严重损害威胁的调查程序的理由；对进口增加导致损害做出的决定；使用或延长某一保障措施的决定；有关保障措施的法律，法规和行政程序。（２）提议实施或延长保障措施的成员应向利害关系方提供事先磋商的充分机会。 反观美国此次行动，在这方面的工作无疑有所欠缺。欧盟在其文件中指出，美国没有就所有相关信息及时做出通知，这一做法类似于当年美国小麦面筋案（注３）中美国的做法。当时美国在通知问题上就曾有所延误，从而影响了随后的磋商。专家组在报告中对此行为的违法性中有详细的阐述。而至于磋商问题，更是在本次案件中为各国所垢病。因为美国在采取措施时，没有给予利害关系方以足够的机会事先磋商，例如我国作为涉及方，美国同意的磋商时间就是在３月２２日，而这一时间是在该保障措施生效后。 美国这种对《保障措施协议》通知和磋商规定的违反是有着极为严重的后果的，因为保障措施是针对公平贸易的，极有可能影响所有成员的利益，因此成员方之间能达成相互谅解是十分重要的。而要达成这种相互谅解和有效的贸易补偿安排，磋商是必不可少的环节，但如果利害关系方没有能够及时获得保障措施调查进展情况的充分消息，磋商又是无法进行的。所以可以说为了防止各国通过WTO所达成的权利义务平衡被打破，通知和磋商是必不可少的。而美国在本次案件中的做法无疑是对此的违背。 二、案件成因及走向 根据上文的评述，我们可以发现美国在本次案件中的做法的确违背了世贸组织的相关规定。但众所周知，美国一直号称是自由贸易的“旗手”。为何这位自由贸易的极力倡导者现在却有如此举动呢？这主要是国际钢铁市场的低迷和美国钢铁行业的本身状况不佳所造成的。 由于供大于求，国际钢铁市场近年持续低迷，各国的产钢企业纷纷合并，以降低成本，希望能在竞争日益激烈的市场中生存。美国的各钢铁生产企业也先后合并，但其生产成本非但没有降低，反而有升高的趋势，这主要是由于美国钢铁业一直处于美国政府的严格保护下，这种较为宽松的竞争环境使得美国钢铁产业的生产成本居高不下，这从工人工资中便可窥见一斑，美国钢铁工人每小时的总报酬比私营业工人平均高出17美元，比建筑工人平均高出14美元，比工会工人平均高出10美元。而各大生产厂商则由于通过垄断可以获得大量利润，对这种情况熟视无睹。这种垄断在短期内产生了一定作用，９０年代中，美国钢铁业没有出现大的劳资纠纷，同时利润也是相当高的。但它的负面作用同样不可忽视，垄断企业的主要利润来源于垄断，其开发创新和降低成本的能力由于长期被忽视而大大降低，如果整个行业陷入困境不能再通过垄断大量获得利润时，企业便会彻底的陷入困境。亚洲金融危机之后，美国钢铁业在世界钢铁生产严重过剩的冲击下，整个行业陷入困境，先后有３１家企业申请破产保护或倒闭，大量工人失业。 美国的钢铁业的这些问题进一步加速了其国内整体经济的衰退。同时由于政治的需要，保护主义在美国国内又一次抬头，各方纷纷要求对国内产业予以保护。钢铁产品也理所应当的成为了第一个牺牲品。 美国的这种做法引起了各国的强烈反应，尤其是欧盟，其在美国采取行动后不久，也对钢铁产品采取临时性保障措施，对超出配额的全部进口钢材征收14.9－26%的关税，同时决定根据其与美国磋商的结果来采取下一步行动。这标志着钢税案争端正在进一步升级。这个案件下一步会怎样发展呢？ 从当前的局势可知，美国、日本、欧盟三大经济体都被卷入了本次案件，而且日本和欧盟作为美国提高关税的受影响方，损失是巨大的。他们下一步可能采取的措施倍受各方关注，同时也决定了本案的走向。根据WTO的规则，日欧可以和其他受影响的国家一起向世贸组织的争端解决机构提出申请，要求解决案件。但美国采取行动的主要目的是为了能够获取充分的时间来完成国内钢铁业的结构调整，而争端解救机构从程序的正式启动开始到上诉机构的裁议，其所需要的时间与美国采取措施期限是相差无几的，这也正是美国所期望的。而在这段时间里，日欧可能会面临着极为严重的损失，不仅其在美国所拥有的市场份额将会丢失，同时由于被挡在美国之外的大量钢材对本国市场的强劲冲击，其本国经济也面临着极为严峻的挑战，一有闪失，国内经济可能会出现严重衰退，这也是他们所不愿意见到的。那么，日欧可能会为了避免本国更进一步的损失，仿效美国同样采取贸易保护主义，与美国打贸易战，这样的做法将会使WTO所奉行的公平贸易和自由贸易原则受到极大的冲击。同时由于美国、日本、欧盟特殊的经济地位，他们的做法可能会令WTO陷入困境，同时掀起全球范围内新一轮的贸易保护主义热潮，使全球经济遭受重创。 这个情况美国也十分清楚，它正通过各种渠道努力和各主要供应国磋商，以求在满足自身要求的前提下避免这种局势的进一步恶化。根据目前的情况，美国已初步同意给予部分国家豁免。而世贸组织为了避免全球贸易战的产生，也正在各国之间努力斡旋。 三、我国应对策略 在上文所描述的情况下，我国应该如何应对这入世后的“第一战”呢？ 根据调查统计，我国对美出口的钢材量并不大，２００１年仅为74.3万吨。因此对我国而言短期的影响不大。但从长远角度而言，回流压力不可小觑。众所周知，全球钢铁业市场能力过剩。２００１年，供给已超过需求2亿吨，根据预测，今年供求差还会继续扩大。在市场竞争日趋激烈的今天，美国的措施将使许多钢铁出口国将目光瞄准经济持续强势发展的中国市场，大量的回流会使得国内钢铁价格在激烈竞争面前持续走低，国内的经济结构调整受到重大影响。 国内有的专家认为，在这种情况下，我国应当主要加快产业结构调整，通过增强钢铁业本身竞争能力来抵御外部压力，同时，我国应当参加到各国以及世贸组织的行动中，努力争取我国应有利益并通过直接参加相关行动学习和提高我国利用世贸组织规则的能力。 这种观点较为全面和实际，也是我国当前所应采取的态度，相关文章多有论述。但其中对于我国争取应有利益的问题似乎谈得过于笼统，下文希望就这些问题的某些方面稍加展开。 根据美方调查，过去5年我国出口占美总进口量只有2.27%，而按照《保障措施协议》，发展中国家产品的总出口量在进口国该产品总进口量中所占比例不足３％可享受豁免待遇，但美国还是对于我国产品采取了措施，究其原因，是因为在我国入世议定书中，并没有正式规定我国是以发展中国家身份入世，所以没有经过谈判，我国并不能在具体问题上理所应当享受发展中国家待遇，这对于我国经济发展而言是有着重大影响的。 对于这一问题，我们还是应该从WTO本身规则的角度去考虑。WTO并不是采取英美法的判例法体系，但从实践中可知，WTO的案例对于发生于其后的争端解决，有一个“后续实践”的作用，即对于往后的争端，WTO先前的案例有一个指导和原则的作用。因此，我国可以在本案中要求享受发展中国家待遇，并利用这一结果从而使我国发展中国家身份得到确认，这样在以后的贸易往来中，可以使我国至少在本案所确立的范围内享受发展中国家待遇，从而使我国减少了很多谈判和磋商的工作。因此，我国在和相关成员磋商时，应该努力争取这一结果，使我国可以在本案中得到更多实际的利益。 注１：详见阿根廷鞋类保障措施案上诉机构报告，编号WT/DS121/AB/R 注２：案件编号：WT/DS98 注３：详见美国小麦面筋保障措施案专家组报告，编号WT/DS166 参考书目： １、《世界贸易组织乌拉圭回合多边贸易谈判结果法律文本》 法律出版社 ２、《世界贸易体制》 John .H. Jackson著 张乃根译 复旦大学出版社 ３、《WTO与保障措施争端》 张玉卿 李成钢著 上海人民出版社 ４、《世贸组织的法律制度》赵维田著 吉林人民出版社 Abstract: With the method of the case study and the comparison, this essay makes the analysis of the safeguard of the United States steel product compared with rules of WTO. With the background data, this essay makes the prediction of the trend. At the final part, the writer makes some suggestions for our country with the actual circumstance. key word: safeguard
