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同样，从周广利现象推出“农民的法律意识增强了”的结论也是肤浅的。我们应当思考：“法治”理想下的正式法律制度是否如设计者预想的那般有效？从周广利身上，体现出的是“法治”的某些方面与现实不兼容的尴尬及人们的一种包含着无奈的应激反应，这种反应是社会在正式制度失效后的一种补偿和调适。[8]可见，“法治”将一个庞大复杂的法律机制强加于小民不是完全合时宜的，这恐怕是制度的设计者始料未及的。
“148”法律服务专线的做法则代表着一种国家取向的路径，它的特点是由国家提供专门的法律服务产品供给那些只具备相应消费能力的社区成员。前面我们已经提到了，这种服务是免费的。它的最初动因不是经济利益的驱动，而是地方官员“造福一方”的政治抱负。实际上，农村社区法律服务供给的不足也迫使地方官员在现有的法律框架之下选择一种改革方式，
而且必须是一种成本和风险最低的方式——来解决问题，因为，法律供给的不足已经危及农村社会的正常秩序。单单就免费的法律咨询服务而言，正如有学者指出的，这与我国传统的人民调解不收费、以及当前国家实施的法律援助不收费的基本原则和基本精神是一致的，只不过他们在机构性质、受案范围、服务帮助的条件、方式等方面有所不同罢了。因此我们可以把“148”法律服务的这一层面看作是国家在新形势下开辟的一条便民、利民的法律服务渠道。它基本以社区为依托，比法律援助、人民调解的内容更加广泛，与普通公民的的接触更直接、更简便、更为有效。[9]
行文至此，我们或许可以勾画一个简单的模型对两个案例做一下对比，两个案例分别暗示着解决“法律供给”不足问题的两条路径：周广利现象是发自民间的、以解决官民纠纷为目标的模式；“148”则是政府主导的、以解决民间纠纷为主要目标的模式。它们分别为中国乡村社区最为需要的两种秩序需求提供了暂时的解决方案。这种方案不是基于深思熟虑的理性设计，而是对现实需求的应激反应，他们都已经发现正式法律制度的盲点，因此只能变通迂回，遁论行为本身深层的合法性与合理性问题。
这是两种不同的法律供给模式，一种是国家的，一种则是社会（底层）的。他们所解决的问题，也基本上是对方难以解决的问题。对于行政纠纷来说，它的一方就是基层政府，因此政府自身很难作为一个中庸的第三方解决民告官的纠纷，又难有进行调解的余地，只能诉诸法院。但政府依据其在乡村社会中的传统权威，在解决民事纠纷及提供法律知识方面可以大有作为，这就是 “148”的生存基础；对于周广利来说，则是一种强烈的身份感促使他去通过行政诉讼来维护自己及与自己相同身份的乡民的法律权利和尊严。从他的名片上印的“中华人民共和国农民 周广利”这一宣告上，我们可以发现一种带有些许情绪化的隐义。
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