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显然，步云乡事实上存在着一个与政权体制并行的公共领域，甚至也存在着一个自发的和更加真实的选举制度。2001年农历5月15日，在步云乡举行第二次乡长直选前，薛家寨举行了一次民办选举，有信众近百人自愿前来参加，通过自由提名、举手表决的“海选”方式，选出了张志容为会首，另选出各种会务人员共22名。位于第十村的红庙子会首蔡老先生带我去一一拜访了大佛岩等各主要寺庙的会首。他们在村民中都具有较高的知名度和威望，几乎所有场镇以外的村民都是各庙的信众或天主教徒，甚至个别村委会主要干部也是信众。这13座寺庙各自的会首与全乡的10位村委会主任构成了一明一暗两套公共领域的社区领袖。这些宗教组织也有自己的会计、出纳、保管等职员。我在薛家寨（传说是薛仁贵的宗庙）看到了宗教组织的会计所使用的帐簿，那正是上个世纪60年代人民公社体制下生产大队使用的那种帐簿。
在步云乡这样的乡村，由于舆论传媒空间和各类非经济组织的空缺，于是围绕着寺庙、教堂的宗教信众团体就成为最重要的社区自治组织，并依托它们形成了公共空间。但是，凌驾在乡村社区自发组织力量之上的乡政府，出于自上而下的行政控制目标，把主动整合和遏制民间自组织力量在文化尤其在意识形态上的影响力当作自己的重要职能。民间的社区性结社自由，尤其是乡村社会中与宗教信仰相关的结社，普遍受到“外来政权”的抑制和打压。而非社区自治取向的乡长直选不会也不可能改变这一控制模式。
步云乡的13座寺庙中，有8、9座都未能获得宗教活动场所资格，属于“非法组织”。遂宁市市中区区政府严格控制着颁发此类许可证的数量，乡政府也有意识地试图将它们排除在体制化的公共领域之外。有一位乡干部向我讲述了他曾带人砸庙的事，但据他说，近年来干部们私下里都对这些“非法宗教场所”比较宽容，他们会允许乡民们把菩萨用布包起来，等上级派来的检查组走了之后再把布拿掉。
2003年春节，步云乡举行了一次1949年以来民间自办的首次大型庙会，这次庙会乡政府一分钱未拿，由各寺庙的会首们一手操办，所有费用均由各寺庙自筹。乡政府将此次庙会称为“游园活动”。乡文化干部吴治国将13家寺庙中有执照的会首召集起来，规定游园的主题是“庆祝和贯彻十六大精神”，并要求各寺庙将彩旗上的宗教标语和符号去掉，理由是在外地工作的干部回家过年时可能看到，影响不好。这次新春庙会于农历腊月27日举行，当晚步云场镇灯火通明，鼓乐队和龙灯表演规模空前，数千村民赶来观看。村民们说：“几十年没有见过步云有这么热闹了”。
这次大庙会是步云乡民间自组织力量的一次展示，而低成本地组织这样的盛会则是现在的政府体制无力、也无法承担的。这次盛会是官方组织与民间自治力量的一次合作，但也可以说是前者对后者的一种敲诈。乡政府长年来攫取了乡村社会绝大多数的可转移财力，但却不能满足民间举办庙会的财力需要，而必须依靠羽翼初生的民间自治团体的财力和组织资源去举办这样的盛会。从另一个角度看，这次民间自办盛会的成功也说明，在步云乡这样的乡村，社区的基层自治已具备从村级自治向上扩大到乡级自治的初步条件，而乡长的直选改革对本土社会的最大价值可能就在于为步云乡未来的乡镇自治或“村镇共和”开始积累可贵的经验和条件，并逐步为本土性社区领袖的成长提供平台。
结语
步云乡乡长直选本身并不能算是一种成功的和完整的制度改革，更不能把它看成解决经济落后地区诸多问题的“大力丸”，以为举办一次乡长直选就能让农村地区脱贫致富。在中国，把宪政民主的制度追求视为强国富民的手段，这是从清末以来一直存在的一个急功近利的观念误区。步云乡乡长直选本身的成功之处在于，它拉开了乡村制度变迁的帷幕，为中国今后的乡村政治改革提供了更多的可能性。对农民来说，他们最需要的是一个能确认和保障他们权利和财产的制度，即一个权力受到有效制约的政府和一个足够大的民间自治空间。
在实现权力分立和有效制衡的宪政与法治的目标之下，直选行政首脑的确是民主价值的杰出体现和实现政治权力平衡之必需，因此也必将是中国政治改革的目标。但在目前的乡镇选举制度改革中，有两种价值目标比单纯的乡镇长直选更亟需，应当优先考虑，或者说乡镇长直选试验应当围绕和配合这两个目标来展开。首先，基层政府从控制乡村社会变为服务乡村社会，政府机构及其活动退出以控制为目标的活动领域，实现乡村自治，重建本土社会的公共生活或“村镇共和”。这一退出可以通过合并乡镇来逐步实行，而乡长直选的经验则可以转化为自治组织（如乡公所）的社区领袖选举。我曾与谭晓秋乡长谈到国内学术界关于撤乡并镇、乡政权退出农村、建立乡级自治组织的讨论和可能的政策动向，他对此非常关注。其次，要通过法治手段和以宪政为诉求的更广泛的政治体制改革，实现对数乡合并之后的镇一级政权权力的有效制衡。在选举制度改革上，应当更加重视人大代表的直接选举和政府负责人的间接选举，以及整个代议制度的改造，同时通过“党内民主”改革的启动与政府改革相互呼应。
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