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在这样一种权能混合的党政体制下，可以说，中国各地农村的乡级政权事实上更象一个“公司”，党委书记是“董事长”，乡长是“总经理”，党委副书记、人大主席、副乡长则扮演着“副总经理”的角色。步云乡政府的“公司”性质并未因乡长直选而改变，唯一发生的变化是民选乡长成了事实上的“董事长”，而党委书记则降为“副董事长”。步云乡人大主席焦运丰在回答香港媒体采访时曾说过一段意味深长的话。[9]他就此对我作过比较具体的说明，“步云的民主还只是形式上的民主，离形式和实质统一的民主还很远”，而这个遥远的距离就在于“还要进行全方位的综合配套改革”。焦运丰认为：“光选一个乡长，不选其他干部是不够的，上面的一些政策机制都不变，乡长很难发挥作用。而且没有民间组织的发育，也不可能有真正意义上的公平竞争。”显然，乡长职位的直接选举不但很难构成对政府权力的约束，相反却因为乡长具有直接民意基础，他的个人威权上升，在乡党政领导班子内部受到的约束减少了，结果强化了乡长对其他合法性来源较差的职位的人事控制权。这正是步云乡人大主席焦运丰主张要让乡政府的更多职位交付民选的重要原因。
要言之，法治和宪政是限制政府权力的主要手段。法律通过普适性的规范勘定和约束一个有限政府的行动范围，宪政通过对个人自由的确立和权力的分立制衡而防止对任何一种权力的滥用。至于民主选举本身对于权力的制约则是辅助性的。尤其是，在缺乏有效的权力制衡和法治保障的情形下，如果通过直接选举把选择行政首脑的决定权交给行政区划内的全体公民，这种办法所形成的对行政权力的制约，将因为直接民意的难以捉摸和易于控制以及直接民意基础在一个集权系统中为民选行政首脑增添的威权资源所抵消。因此，根本性的变革应指向权力分立制衡的制度改革，其中最重要的是推行可以促成乡人大独立行使监督制衡权力的人大代表选举、间接选举和整个乡村代议制度的重构，以及中共乡党委内部的选举改革。
五、乡镇自治和社区领袖
中国社会里传统的乡镇自治是一种士绅自治，有学者将现代的乡村自治称为“村镇共和”[10].从共和的观念看，目前的乡镇政权基本上是一个外来政权，公共权力被掌握在一批由组织人事系统控制的外地干部手中。与此同时，乡村社会则因城乡二元的户籍制度和凝固化的农村集体经济组织模式又维系着高度本土化的特徵。对管理高度本土化的社区之官员实行易地为官的原则，意味着乡村在政治制度中的客体化；同时，农村集体经济组织和土地集体所有制又造成了村民作为“雇农”在本土社会的客体化。于是，乡镇政府的主要职能就成为作为外来者和“殖民者”攫取乡村的财物并维持乡村的秩序。只要这种中央集权体制下的外来政权模式不改变，外来干部通过直选获得合法性这一选举试验的价值就是不完整的。
“步云模式”的乡长直选迄今为止其实并不以乡镇自治为价值诉求。在步云乡，乡镇的自治程度并未随着乡长直选而有所增强。在缺乏法治力量和权力制衡的制度背景下，乡镇自治力量的生长一直被一个异己的拥有无限权力的机制所压制。比如，少数私营企业家本来是有望成为举足轻重的社区领袖人物的。然而，在一个缺乏权力分立的大一统政府之下，土地等一切重要财产又都被掌握在乡村干部手中，使私营企业家必须依靠与政府的良好关系而非高涨的参政欲望来赢得安全保障。正是农村集体经济组织的集体所有制性质，造成了乡村企业家与城市里的企业家群体在政治诉求上的根本差异。在步云乡的两次乡长选举中，当地私营企业家基本上表现得比普通群众更加低调。
步云乡的乡长直选试验也并未将村镇的自组织力量引入公共领域。尽管宗族势力以及宗族长老的影响力已经式微，但步云乡的社区事实上仍然存在着实力相当庞大的自组织力量，那就是各种宗教组织。这是我在步云乡各村调研时最惊讶的一个发现。
步云乡有一座约150年历史的天主堂，遍布各村的受洗教徒达800余人。该乡第七村的“竹林天主堂”在天主教教区中是一个辖区较大的“堂口”，统归四川南充教区的王神甫负责。被当地人称为“金堂”的天主教“堂口”有几位本土的领袖人物。此外，分布在10个村落的13座寺庙或宗教场所，如大佛岩、红庙子等，各拥有信众数百上千。这13座寺庙各有会首1人，大多通过选举方式产生，但会首没有任期限制。各寺庙每年有数万到十数万的财产收支，均来自信众的捐输（当地称为“化公角”），开支账目均贴出红榜予以公告。这些寺庙的财务状况似乎比乡、村两级的官管财政还要好一些。去年税费改革之前，各村向乡政府上交的提留款收不上来，多由村干部以个人名义告贷借款，再用借来的款项上交，结果形成了沉重的村债。官办活动的号召力也远不如宗教组织的号召力。在步云乡，干部召集任何村民会议都必须给参加者2元至5元的补贴，否则没有人来，连投票选举乡长也是如此，这也是百岁老人蔡王氏出现在乡长直选现场的重要原因。结果，官方除了举办选举之外，已很少召集集会。相比之下，13座寺庙的公共财政情况是一个鲜明的对照。
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