|
从目前乡镇政府的运作和农民的生存现状看，限制乡政府的权力应该是农村政治体制改革的首要目标。自从20多年前农民不完全地承包土地以来，他们越来越觉得需要得到一块法律上和公民权利上的“自留地”。通过在步云乡的采访和问卷调查，我发现多数村民最关注的是土地财产权、农民负担及税收、计划生育和殡葬政策等问题，而是否直选乡长对他们来说则并不那么重要，只有当其他问题无法解决时，群众才认为直选乡长是件好事。“选总比不选好”，这几乎是我在步云乡各个村里最常听见的一句回答。乡政府所在场镇的居民对直选的认同度高一些，他们认为村里的“农民”（场镇的居民基本上不自认是农民）之所以说直选不重要是因为“民主意识太差”。事实上，村民们最关注的那些问题几乎没有一个是实行乡长直选就可以解决的。可以说，现在农民最需要的不单纯是乡长、村委会主任的民主选举，而是宪政（也可以说是限政），也就是在乡政府的权力和自己的财产及自由之间划定一个有限政府的边界。
西方现代的宪政传统从英国大宪章时代和欧陆中世纪的教会法中孕育而出，在数百年的过程中限制权力的各种制度创新并没有和以普选权为标志的民主制度相结合，而是主要通过权力的分散和相互制衡，通过独立的司法和法治传统以及维护言论、思想和结社自由来实现的。民主制度在近代的西方兴起，正是建立在这个古典宪政主义的制度背景下。其主要价值是因此改变和重塑了统治的合法性来源，其次要价值才是从公民投票的人心向背和不可预测这方面构成了另一重对权力的制衡。但对这一重制衡不能盲目乐观，因为选举行政首脑并无助于划定一个有限政府的权力范围。密尔曾经批评过近代以来过于看重通过民主去约束权力而忽略法治、权力分立和思想自由这些传统限政手段的倾向。他说，“‘自我治理’、‘人民自己对自己的权力’之类的说法，并没有表达我们所处的真实的状态。因而，当掌握权力的人定期地由人民选举产生的时候，限制政府对个人的权力的重要性丝毫也没有减弱”。哈耶克认为密尔的看法还不够彻底。他在《法、立法和自由》中写道：“有一种可悲的幻想，以为只要我们采用了民主程序，我们就没必要对政府权力施加别的限制了。这还让我们进一步相信，民主选举产生的立法机构构成的‘对政府的约束’完全可以替代传统的限权措施。”[8]
乡镇长直选是一种狭义的民主化尝试，并且是在乡政府的权力几乎不受限制而且高度地集中混合在一个系统当中的制度背景下实施的，因此乡镇长直选的最主要价值体现在权力合法性来源的转变，通过这种转变为进一步的执政党“党内民主”的同步展开以及党政之间政治架构的宪政化、法治化积累压力和经验。而直接选举在限制乡长、乡政府的权力这一方面的作用则既次要也有限，对这一点的夸大将使民主的价值诉求不恰当地超越在宪政的目标之上，忽略了更加重要和艰难的制度改革，并使宪政民主的政治改革追求在价值目标上失衡。
在步云乡，谭晓秋是很能干的，他为步云乡作了很多实事，但也因为办这些事情而在短短的4年内让这个人口不多之穷乡僻壤拖欠了高达4百万元的乡级债务。从这笔债务的数量也可以看出，乡政府的财政权力以及它对乡村社会资源的攫取能力是如何之大。由于乡政府披露的信息不足，又缺乏公共舆论对乡政府的有效监督，我所遇到的步云乡村民几乎没有人相信谭晓秋和其他乡政府党政干部未从各种工程中得到回扣或“好处”，例如他们对谭将工程承包给他的外侄就耿耿于怀。有一个村民说：“天下的官哪有不吃钱的，吃的少，又把事情做了，就是好官了”。我在采访时还听到一个家在步云乡的退休工人发表了一番出人意料的高论：“一定要选谭晓秋当乡长，否则这么多债务谁来负责？他们都是外地人，把乡上搞垮了，个个都想走人。刘仕国（原乡党委书记）就调走了，他要是也走了，我们去找哪个呢……农村债务问题总要解决，等中央政策出来，才能放他走。到时候有些人该怎么办（惩治）就怎么办（惩治）”。
谈到维护村民的合法利益并制衡乡政府和乡长的权力，这似乎是乡人大本来就应该发挥的功能。倘若乡人大能够独立有效地运作，它对行政权力的约束无疑比乡长直选更有效。然而，在中国的乡级政权中，中共党委、人大和政府之间实际上是一种分工合作关系，彼此的职能是相互串连的。在这种架构下，乡人大的监督功能实际上只是个摆设。这从步云乡政府公告栏中贴出的乡党政领导班子成员工作分工情况即可看出。这一公告宣布，步云乡人大主席焦运丰的正式职能是“协助党委书记工作，分管党务、财税、计生和村镇建设”，而乡党委副书记何银生的任务则是“分管政法和农业大田生产”。这种乡人大主席兼管党务、党委副书记分管行政业务的情形，在中国农村各地是极为普遍的。
|
