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“直选乡长”的试验之所以受到异乎寻常的关注，其中的一个重要背景是，在乡级政权中，由于权力缺乏分立制衡而且在职能上高度集中，因此乡长的地位和重要性就被放大了，而什么样的人当了乡镇长就显得至关重要。乡长的直选不但不能建立乡级政权中的权力制衡，反而通过民意基础的支撑强化了民选乡镇长的权力。谭晓秋能在步云乡的权力架构中处于中心地位，他和乡党委书记的关系与中国绝大多数乡镇党政“一把手”之间的相互地位有明显的差别，就是一个例子。当然，谭因此而拥有足够的权力与人事空间，也是他4年来执政成功的一个关键。如果期望依靠3年一次的乡长直接选举就能对乡长的权力构成充份的制约，那可能是过于天真的想法。“直选乡长”仅仅改变了乡镇长的产生方式，对整个乡镇政治结构和权力体制并不构成直接冲击。如果缺乏权力分立制衡的制度安排，缺乏信息透明和行政公开，那么选民在投票结束之后，就可能从“公民”退回到乡村集体组织的雇工地位。
然而，“乡人大代表直接提名和选举乡镇长”这种试验，却不仅改变了乡镇长的产生方式，更重要的是凸显和激活了乡人大在乡镇权力体制中的地位和独立角色；一个逐渐握有人事大权的乡人大，当然比投票之后一哄而散的乡民更有动力和能力来制衡、监督乡镇长乃至乡党委。这样的改革就为进一步的制度博弈、全面的农村政治体制改革和宪政与民主价值诉求的平衡埋下了伏笔。如果说，“直选乡长”的伟大试验在整个权力体制中有些象单刀突进，那么，落到实处的间接选举改革就好比是牵一发而动全局之举。
但是，在一种简单甚至错误的认为直接选举比间接选举更高级、更优越彻底的认识支配下，类似四川省绵阳县的间接选举制度改革的大胆尝试却一直未获得媒体和研究者的充份注意。许多人在看到干部任命“完全由上级组织部门决定”的模式之根本弊端后，没有认真思考如何改革目前基本上是被操纵的“间接选举”制度，而把对改革的期待完全投射到“由公民直接选举”的直接民主方式上。这种所谓“一步到位”的看法[7]忽视了代议制度在整个宪政民主制度建设中的根基作用，也忽略了代议制度的独立有效运作是实行行政首脑直选的一个同时性要件。
其实，近年来尽管未改革各级人大代表的产生机制和人大的运作模式，但在“间接选举”中已经出现越来越多的令上级党组织吃惊的“意外结果”。就在步云乡2002年1月15日的副乡长选举中，执政党提名时任纪委书记的干部为副乡长候选人，结果他却意外落选，多数乡人大代表把选票投给了作为“差额候选人”的普通干部周建军。又如去年岳阳市人大选举中出现的风波，以及最近深圳市南山区人大代表选举中一批独立候选人的集中涌现，都是例证。中共“十六大”之后，省委书记开始普遍兼任省人大主任，以“加强”对人大的“领导”。这些都在在表明，间接选举制度的变化可能激发出超越我们想象的制度变革动力，它对权力结构的冲击也比单一领导职位的直选试验更大。
间接选举不但体现了对民意的精英化过滤，同时因为代议机构的相对庞大和选举的高度分散和底层化，也增加了“组织意图”的贯彻难度。正因为如此，四川省遂宁市才在实行乡长直选试验的同时，在步云乡和其他一些地方加强了对直接选举人大代表过程的控制力度。2003年初，在步云乡进行了遂宁市市中区人大代表直接选举，虽然选举公告上明确注明候选人姓名是“按姓氏笔画排列”，但为了贯彻“组织上”的人事意图，有关部门故意把姓氏笔画最多的执政党候选人谭晓秋和乡人大主席焦运丰排在侯选人名单中的第二和第三位，排在第一位的是一位姓李的组织部干部，而姓氏笔划最少的唯一一位差额无党派女候选人却被排列在名单的末尾。一位对此不满的干部悄悄向我指出了公告上的这个“阳谋”，认为这样的选举是在“愚民”。
直接选举与代议制民主是基层民主改革的两种前进方向，分别标志着行政权和立法权的改革。从西方历史看，直接的民主选举往往可能成为推动代议制度和“三权分立”以及言论与思想自由的契机。但从步云乡的经验看，在极度缺乏代议制基础和基本权力分离机制的基层政权层次，率先实施行政首脑的直选改革，其古典意义上的直接民主色彩较浓，现代意义上的宪政建设的意义和价值则较弱。显然，如果不注意分析直选本身在目前体制下单刀突进之后的困境，以及直选之外的更重要的制度变革方向，我们对农村政治改革的呼吁就将是残缺的。
四、如何限制乡政府的权力：选举与制衡
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