|
上述的制度性冲突表明，目前中国处于试验阶段的乡镇长直选，其制度建设的实际价值是相对有限的，但它却使政治改革与现行体制的种种潜在摩擦逐步暴露出来，在推动农村甚至城市民主化进程方面，其象征性的开创价值以及民主启蒙和涵养农村民主渴求的形式价值或许更大。
三、直选与代议：基层民主化的两种前瞻方向
中国选举制度的改革始于农村村委会的“海选”，其基本特徵就是在新的选举制度中重新界定人事组织系统和党管干部原则的边界，克服人事组织制度及其背后的政党意志对选举过程及结果的控制，在民主化过程中为当选者的权力合法性注入新的来源，也为重构宪政关系积累经验和社会基础。但这里有一个重要问题并未解决，那就是，如果组织人事制度能够放弃对代表人选和乡镇长候选人人选的操控，直接选举是不是就一定比间接选举更好更完美呢？近年来，各地政府、学术界和媒体纷纷聚焦在乡镇长选举方式的改革上，却忽视了对间接选举改革个案的关注。例如，四川省绵阳市从1998年开始推行了由乡镇人大代表“直接提名和选举乡镇长”的改革，但乡人大间接选举的改革却被“直选乡长”这样的选举改革所具有的冲击力和表演性所掩盖。
直接民主曾被认为只适用于小规模社区。中国农村乡镇的平均人口一般是在数万人，近年来山东等地合并乡镇后往往达到十数万人。四川省遂宁市步云乡除去常年在外打工者，实际常住人口仅约12，000人。该乡人口规模较小正是当初市中区政府选定这里进行乡长直选试点的重要原因。
在古雅典时代，直接选举行政领袖是与直接民主的理想相匹配的。这一理想尤其是在卢梭式人民主权至上的理论下被一定程度上神化了。贡斯当曾批评过具有古典共和主义色彩的直接民主理想。他区分了古代人的自由和现代人的自由，认为古代的自由主要存在于公共领域，人们视公共政治生活为最高的善，而现代自由则主要集中在个人生活中。换言之，现代公民只是一个“业余的公民”；而简单的直接民主观却停留于古代的自由观，对于人们流连在广场和会议厅当中的景观充满了浪漫的想象。[5]
这种对直接民主的浪漫想象在中国近现代民主思想史上也有浓重的痕迹。百年来中国追求政治民主的艰难曲折，令人们对推动民主政治进程的心情格外迫切。由于“民主”逐渐成为一个集人类社会最近几百年政治价值之大成的一个概念，这种大而化之的共识使一些论者往往分不清民主与自由、民主与宪政之间的差别，也忽视了现代政治制度建设的主要目的是在它们之间寻求平衡。
直接选举在现代社会的复兴是与代议制和复合共和制的出现密切相关的。起初，在以英国为代表的代议制下，直接民主的人民主权被具体化为间接民主的议会主权，政府首脑由议会间接选举产生。这与中国的选举法目前关于乡镇长由乡人大选举产生的规定类似。后来，美国的联邦主义者提出复合的共和制理论后，直接选举才和直接民主的理想相分离，而被重新确立为在一个大规模社会里选举行政首脑的方式。这一从间接选举到直接选举方式的转变，是与横向的政府职能的分立制衡以及纵向的联邦分权原则密切相关的。从西方的历史经验来看，首先是权力的分立制衡打破了某种“议行合一”的体制[6]，而后才有直接选举成为可能。换言之，是权力制衡为主，直接选举为辅。当权力不再集中于一个人或单一系统的时候，直接选举行政首脑才是安全的；或者说，当权力分散在不同系统并相互制衡时，让行政首脑拥有直接的民意基础、从而确保行政系统的独立地位，才是有必要的。如此才能在民主与宪政（在论述乡一级政权时或称为限政）的价值诉求之间取得平衡。
在当前的中国，如果必须通过选举制度的改革来打破组织人事制度全面控制乡镇政府干部的旧模式，那么很明显地存在着两种思路。一种思路是具有直接民主色彩的直接选举，即在步云乡所尝试的直选乡长，这需要执政党的组织人事系统放弃对这一职位的控制，从而改变乡长的权力合法性来源。而另一种思路是间接民主式的乡级“民意”代表的选举方式的改革，这同样需要执政党放弃对乡人大代表的人事控制，以便村民们能象选举村委会主任一样选出他们邻人中的乡人大代表，然后由乡人大不受任何干扰地选出乡长和其他职位的管理者。
我认为，“海选乡人大代表”或“乡人大直接提名和选举乡镇长”这样的制度性试验，其改革力度要大于“直选乡长”的改革，当然，其实施难度也大于后者。对上级党政部门来说，在一场放开的选举中，“直选乡长”更有可能做到收放自如；而让乡人大代表自行提名、选举乡长，却很可能放开之后就不易再控制选举结果了。因为，“组织上”通过各种方法去影响甚至控制乡长人选，其可操作性远远高于控制多位乡人大代表人选之举；欲控制后者，其成本不仅相当高，而且收效会比较差。因为在一个村的范围内选什么样的人去代表自己，村民在这件事上具有足够的信息和信心，只要免于强制，他们受政府意愿导向的影响将是微乎其微的。正因为乡人大代表不那么容易控制，所以，在步云乡的两次乡长选举中，尽管已有的乡人大代表本来也是贯彻了党组织的意图选出来的，而选民直接投票选举的乡长名义上还要经过乡人大代表投票最终确认，但在预选中组建正式候选人的“选举团”时，乡人大代表们却被有意搁置一旁，同时又另行组织了一个主要由乡村两级党政干部为主（在163人中占133人，其余村民代表中也有少量党员）的“选区联席会议”，来选举正式候选人。
|
