减持方案的失当并不是股票市场下跌或国有股减持工作举步惟艰的唯一原因。这次国有股减持的失利，是多年来我国国有企业改革和股票市场建设中积累的制度性问题的总爆发，而
《办法》只是充当了导火索的角色。中国股票市场存在的深层次问题才是使国有股减持陷入困境的更为基础性的原因。任何市场制度都不可能是完美的，中国的股票市场也不例外，存在诸如因监管不力等原因导致的违规行为等等。然而，在中国股票市场的多方面问题中，构成国有股减持根本障碍的是国有股不可流通问题。在我国股份制改革和股票市场建设初期，由于对公有制经济主导地位的认识比较僵化，担心国有股和法人股的上市导致公有制经济比重降低，损害社会主义的经济基础，因而禁止股份公司设立过程中形成的国有股和法人股进入二级市场流通，它们的转让只能根据政府审批在场外通过协议完成。这个政策一直延续至今，已经成为严重影响我国股票市场发展的顽疾。决定股票市场价格总体水平的基本因素是股票和资金总供给量的对比。由于在数量上可流通股仅占到我国上市公司股份总额的30%左右，在此基础上形成的价格必然是严重背离企业资产的真实价值，具体表现则为市场投机成风，市盈率大大高出正常值。长期以来国有股、法人股的不流通也给了潜在投资者这样一种认识，即股市只是流通股的市场，其对未来股票价格走向的预期也以此为基础。待其入市后，一旦有非流通股解冻的风吹草动，必然对其心理承受能力提出严峻挑战。虽然国有股减持有多种备选方案，但是，向流通股市场释放无疑是能最直接也最彻底地解决中国股票市场的遗留问题，同时也便于国有股股东实现自己利益的方式；即使政府采用更为柔和的场外解决方式（如拍卖或另辟市场等）减持国有股，考虑到国有股减持的阶段性特征和国有股不流通问题最终要解决，因此也会给投资者一个强烈的信号：国有股流通已为时不远了。总之，无论减持采取何种方案，都极易使投资者将其与非流通股流通联系起来，这也就难怪在政府具体方案尚未出台之前，股票市场对国有股减持的消息和传闻就有异常敏感的反应了。[３]
二
2001年10月22日，是新中国经济立法史上的尴尬时刻。为了防止股市狂泻给宏观经济造成负面影响，中国证监会报国务院同意后于当日紧急宣布停止执行刚刚发布四个月的
《办法》第
五条。[４]第五条是
《办法》的核心操作性条款，因此，对该条款的否定无异于宣判了整个
《办法》的死刑。这一事件不仅意味着该国有股减持方案的失败，而且从经济立法的角度看，政府因慑于市场的威力而主动“叫停”一项刚出台不久的法令，在新中国经济立法史上尚属罕见。为了有效实施国有股减持，证监会不得不将减持方案求诸“公共选择”——面向社会征集国有股减持方案。在收集并总结了4000余件民间方案之后，证监会于今年1月26日公布了“国有股减持方案阶段性成果”，在其后的第一个交易日（1月28日），股市又应声而落。[５]有关人士不得不出面解释该“成果”的阶段性并重申“实现多赢”、保护投资者利益和维护市场稳定的目标与原则。[６]政府在股票市场面前再度折腰。
