二
警察机关，在世界各国一般均分为行政警察与司法警察。例如，日本学者指出：警察活动，大体分为行政警察活动和司法警察活动。［6］（P40）由此可见，行政警察活动与司法警察活动具有性质上的差别。法国学者在论及这种差别时指出：警察部门的作用，从总体上说，主要是保障具有治安性目标的立法、条例与个人签署的规章得到遵守。行政警察与司法警察两者都为此作出努力，但是两者是通过不同的途径作出这种努力的。法国学者指出：行政警察所做的努力集中在预防犯罪。对于行政警察而言，就是要防止社会秩序受到扰乱，并且在必要情况下，尽可能地恢复受到扰乱的秩序。行政警察应当通过现场指挥，以其指令，并且在必要时，以其行动，让人们遵守法律与条例、规章，同时尊重人的自由。但是，在行政警察的这一作用并未完全实现，社会秩序实际受到扰乱，行政警察只能通过其权力范围内的手段部分恢复受到扰乱的秩序时，如果有人实行了某种犯罪，这时就有必要查找谁是犯罪行为人，以便对他们提起公诉。这种调查职能已不再属于预防性质，而属于制裁性质（或者更确切地说，具有对制裁给予合作的性质）。这一调查职责（fonction d’ investigation）是司法警察应当履行的职责，它明显不同于行政警察的职责。［1］（P304）法国学者以预防犯罪与制裁犯罪作为行政警察与司法警察的职责划分，我认为大体上是准确的。司法警察和行政警察不仅职责不同，而且行使权利的法律根据也是有所不同的。司法警察是指进行犯罪的搜查、嫌疑人的逮捕等作用，这本来是刑事司法权的作用，适用
刑事诉讼法。与此相对，作为行政作用的一部分，为了行政上的目的而进行的警察称为行政警察，适用各种各样的行政法规。［4］（P303）因此，行政警察主要使命在于维护治安，司法警察主要使命在于侦破犯罪。治安与犯罪，两者既有关联又有区别。犯罪状态是治安好坏的一个十分重要的指数。因此，惩治犯罪有助于治安的维护。但治安又有其自身的特点，它还取决于一般的社会秩序。由此可见，行政警察与司法警察的职能既有联系与衔接，又有区别。正是这种区别性，成为行政警察与司法警察分立的主要根据。
我国公安机关是警察机关，除国家安全机关以外，绝大部分警察权都由公安机关行使。尽管在组织上没有划分为行政警察与司法警察，但在警察职权上，仍然可以划分为警察行政职权与警察司法职权。警察行政职权是指国家依法赋予警察机关及警务人员在进行警察行政管理过程中，为履行警察职责行使的权力。警察刑事职权是指国家通过法律赋予警察机关及其警务人员，在履行警察刑事职能的过程中实施的有关刑事犯罪对策方面的职权。［1］（P168、146）在我国，警察的这两种职权是由同一个机关行使的，即统一由公安机关行使，只不过在公安机关内部存在部门上的划分而已。因此，在我国没有通常意义上的行政警察与司法警察的分设。尤其是在我国法律上，司法警察是一个警种，指在审判、检察机关的警察组织中从事司法诉讼事务活动的警务人员。这个意义上的司法警察与外国的司法警察是两个完全不同的概念，相当于外国的司法警察的是刑事警察，即从事刑事犯罪侦查、预审、执行刑罚的警察。从我国公安机关的设置来看，警察权的设置与行使上，具有以下三个特征：
一是垄断性。即警察权主要由公安机关集中统一行使，形成一种高度垄断的警察体制。我国警察机关除一般警察机关以外，还有专业警察机关，专业警察机关建立在铁路、交通、民航、林业、海关等行业，但在业务上受中央警察机关的垂直领导，不受地方警察机关辖制。这种行业性的警察机关，随着这些行业的企业化，形成企业办警察的现象，其不合理性日益明显。这些专业警察机关由于上受到中央警察机关的垂直领导，因而并没有削弱警察权的垄断性。
二是广泛性。我国公安机关行使的警察权极为广泛，包括社会生活的各个方面。以警察行政职权而论，包括以下权力：1.治安管理权，即维护社会治安秩序，进行治安管理的职权。治安管理权通常由公安机关的治安管理部门行使。2.道路交通管理权，即维护交通安全和交通秩序，处理交通事故的职权。道路交通管理包括对车辆的管理、对道路的管理、对加强人员的管理、对乘客和行人的管理等。道路交通管理权通常由公安交通管理部门行使。3.消防监督权，即为保护公共财产和公民生命、财产的安全，依法进行火灾预防、补救以及对防火安全进行检察、督促、审查、鉴定、检验的职权。消防监督权通常由消防管理部门行使。4.户政管理权，即对本辖区内居住的全部人口进行登记造册，实施经常性管理的职权。户政管理权通常由户政管理部门行使。5.出入境管理权，即对本国公民的出、入境和外国人的出、入境以及居留进行审查、批准、监督的职权。出入境管理权通常由出入境管理部门负责。上述警察行政职权涉及广泛的社会生活领域，警察行政管理的范围是十分宽泛的。以警察刑事职权而论，包括以下主要权力：1.侦查权，即警察机关为搜集证据，审查证据，揭露犯罪，查缉犯罪嫌疑人而进行专门调查取证的职权。2.刑事强制权，即警察机关为保证刑事诉讼活动的进行，防止犯罪嫌疑人，刑事被告人和罪犯逃避侦查、审判和监管，依法采取对上述人员限制人身自由的职权。3.刑罚执行权，即警察机关依法对已经发生法律效力的刑事判决、裁决所确定的刑罚内容，付诸实施的权力。根据我国法律规定，监禁刑由监狱机关执行，管制、剥夺政治权力、缓刑等由公安机关执行。在刑事司法活动中，我国公安机关也享有广泛的警察权，表现为控制犯罪的权力安排。
三是重大性。我国公安机关不仅行使着广泛的警察权，而且涉及公民的自由、权利、财产的限制乃至剥夺，这是一种十分重大的权力。这些重大权力主要包括以下几种：1.行政拘留权，指对于违反
治安管理处罚条例的行为，公安机关依法处以在短期内剥夺其人身自由的权力。行政拘留的期限，法律规定为1日以上，15日以下；如果一人实施两种以上违法行为，都被处以拘留的，则合并执行期限可以超过15日。2.刑事拘留权，指对应当逮捕的犯罪嫌疑人，公安机关在法定的紧急情况下，依法剥夺其人身自由的权力。按照法律规定，公安机关在有下列情形之一时，可先行拘留；（1）正在预备犯罪、实行犯罪或者在犯罪后及时被发觉的；（2）被害人或者在场目睹的人指认犯罪的；（3）在身边或者住所处发现有犯罪证据的；（4）犯罪后企图自杀、逃跑或者在逃的；（5）有毁灭、伪造证据或者串供的可能；(6）不讲真实姓名、住址、身分不明的；（7）有流窜作案、多次作案、结伙作案重大嫌疑的。尽管法律对刑事拘留的案件作了如上规定，但在一般情况下，先拘后捕是公安机关办理刑事案件的一般程序。换言之，公安机关并不严格按照上述法定事由决定刑事拘留，只要有必要的，公安机关都可以先行拘留。刑事拘留的期限，一般为3日；在特殊情况下可以延长1日至4日；对于流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子，可以延长至30日。虽然法律对于刑事拘留期限延长的条件有概括的或者列举的规定，但在实际操作中，这些适用条件并不起作用。只要公安机关认为需要，就可将刑事拘留时间延长至30日。3.劳动教养决定权。劳动教养涉及对公民人身自由权剥夺长达3－4年之久，实际操作中由公安机关一家决定适用。上述这些我国公安机关行使的警察权，都涉及对公民重大权益的剥夺，但公安机关可单方面决定。
