限权与分权：刑事法治视野中的警察权
陈兴良
【摘要】警察权存在的正当根据在于维护社会治安，其行使应遵从公共原则、责任原则、比例原则和程序原则。我国现有的警察权设置具有垄断、广泛、重大的特征，对此应通过分权实现对警察权的限制，将行政警察与司法警察分立，行政警察内部再根据职责分工进一步分立。警察权的合理构造有赖于侦羁分离和侦鉴分离的实现，需要强调控辩平衡和司法审查，以最终符合刑事法治的要求。( The legitimacy of police power should be based on society safeguard and it is necessary for the police power to conform to public principle, responsible, proportional principle and procedural principle. After the present condition of police power in China is examined in detail, the separation of power can be realized by restriction to the police power and differing the administrative police from the judicial police. In order to construct police power reasonably, the power should be checked according to the conditions of criminal justice.)
【全文】
对于任何一个社会来说，警察职能都是不可或缺的，它是国家职能的重要组成部分。然而，警察权在一个社会中的实际运作状态，却在相当程度上标志着这个社会法治文明的发展水平。因为，警察权力与公民权利在一定条件下成反比例关系，即警察权的扩大意味着公民权的缩小，警察权的滥用往往使公民权化为乌有。由此可见，这里存在一个警察权的悖论：一定限度内的警察权是为保障公民权所必需的，而超出这种限度的警察权，则有侵夺公民权之虞。因此，如何勘定警察权的边界，就成为一个重大问题。
一
论及警察权，首先有必要讨论警察一词。在我国，警察是指某人员而非机关，机关称为公安机关（还包括安全机关）。在相当一个时期内，警察被视为旧法术语而被弃用，改称公安人员。及至20世纪80年代以后，警察一词才在我国法律上复活。例如，1957年我国颁布了《
中华人民共和国人民警察条例》，但此后，尤其是在文革时期，警察一词在社会生活中消失，直至1980年《
人民警察使用武器和警械的规定》颁布，警察的用法才逐渐恢复。1995年颁布的《
中华人民共和国人民警察法》正式确立了警察的法律地位。但作为机关，我国一直沿用公安机关这一称谓，而未称警察机关。在大陆法系国家，警察与警察机关是通行的称谓。法国学者指出，police一词在实际使用中有各种不同的含义。例如，当我们说，“警察部门”(services de police)执行“警察领导机关”(autorite de police，警察权力机关、警察当局)依据它们“维护治安的权利”(pouvoir de police)而作出的决定，这时我们就可以看出这些含义的差别。从广义上理解，polile（治安）一词包括公共权利机关强制要求公民遵守的全部规则。所以，“维护治安的权力”(Pouvoir de police)就是强制实施这些规则的权力。这一意义上的police便囊括了法律的各个分支。从狭义上并且限于从行政法的范围内理解，police（公安）一词指“通过总体的或个别的途径，采取某些特定的适当措施，以 确保公共安宁、安全与公共卫生为目的的活动。”“公安领导机关”(autorite de police)是经授权行使这方面职权的行政领导机关(autorites administratives)。在日常语言中，police（警察）一词则仅指“保证执行警察领导机关为实行上述基本目的，决定采取的一般的或个别的指令以及适当措施为职责的全体公务人员。”［1］（P302）由此可见，在法国，警察既指人员又指机关，由于警察一词是在人员与机关双重意义上使用的，因此，警察权既指作为执行警务活动的人员的权力，也指作为警察机关的权力。在更多的时候，是在后者的意义上使用的。例如，我国学者指出：警察权是指由国家
宪法、法律赋予警察机关执行警察法规范，实施警务活动的权力。［2］（P127）在这一定义中，将警察权的主体界定为警察机关，我认为是有一定道理的。当然，对于警察权的内容，在学理上还是存在分歧的，例如，我国学者认为，警察权有广义、狭义之分。广义的警察权地指国家赋予公安机关的一切权力，包括履行警察刑事职能和行政管理职能中所运用的一切权力，狭义的警察权，仅指国家赋予公安机关在进行公安行政管理过程中所运用的权利，即警察行政权。［3］（ P12）我认为，警察权是警察行政职权与警察刑事职权的统一。
警察权存在的正当根据在于维护社会治安这是毫无疑问的。从历史发展来看，警察的这种社会职能存在一个演变过程。警察，其词源可追溯至雅典语和拉丁语，当时一般是指
宪法或者有秩序的共同社会的意思。其后，在中世纪的法国，与封建领土的统治权相联系，为了公共秩序和福利而承认了作为特别统治权的警察权。进而，16世纪以后，警察一词被用来 表示一切国家行政，人们开始称由公权力维持一般社会秩序这件事本身为警察。另一方面，随着时代的发展，国家作用的内容不断扩大，同时也不断分化，司法、外交、军政，以及财政等，从警察中分离出去。在近代国家中，警察只意味着与社会公共福利及维持秩序有直接联系的内务行政。其后，内务行政逐步扩大，在警察国家、绝对主义国家中，发挥了巨大作用。进入18世纪以后，随着法治国家思想的展开，自然法思想得以普及和深入人心，人权的尊重得以强调，警察才被限定为以保护个人的权利和维持治安为目的的作用。［4］（P302）由此可见，警察职能是随着社会发展，尤其是随着国家的演变而不断地变化。警察从一般统治权的概念，到以维护社会治安为职责的特别统治权的概念，变化是十分巨大的。总起来看，警察越来越变成一个职业化、专门化的概念，从而与社会治安有了密切的联系。这里所谓社会治安意味着社会的秩序与安全。当然，这种秩序与安全是以牺牲公民个人的自由与权利为代价的，因而必须建立在法治的基础之上。对此，法国学者指出：治安的概念是一个相当模糊的概念。然而，尽管它被给予不同的定义，人们似乎一致认为：治安包含着来自权力机关的法令，该法令以一种预防的方式来限制个人活动的自由发展。［5］（P87）由于警察权的行使及对公民个人自由与权利的限制，因此，警察权的行使必须遵守一定的原则。这种原则 包括以下内容：
