于是,在西方国家,行政权的作用范围开始拓展。政府在实施有限的间接调控的同时,也开始少量地直接投资,从事教育、卫生、交通以及公共事业等方面的活动。在这些活动中,典型的“权力”特征已经很微弱。但这些活动又是以公共利益为目的,不同于私人行为,因而不受民法规则支配而适用行政法规则。在这种形势下,法国行政法上传统的“公共权力说”开始动摇,以狄骥(Ｌ.Ｄｕｇｕｉｔ)为代表的波尔多学派提出了“公务说”。“公务说”认为,“行政法是公共服务的法”,行政行为也是“以公共服务为目的的个别性行为。”③按照这一标准,行政主体直接以满足公共利益为目的的活动都是公务行为;行政主体与相对人之间的关系是一种服务与合作的信任关系;政府的服务是一种通过执行法律为公众提供的服务即公务,因而服务与合作关系就是一种公务关系;公务构成了行政法的基础,行政法将随着公务的需要而变化。“公务说”产生后,对大陆法系国家以及一些其他国家的行政法都产生了影响。从此,发生了西方行政法治理论发展史上的伟大变革。
　　到了20世纪20年代末30年代初,爆发于1929～1933年的世界性经济危机,给整个资本主义体系带来了致命的冲击。这次经济危机的时间之长、程度之深都大大超过了人们的预期。按照传统的新古典宏观经济理论,无论经济繁荣或衰退,政府都不应当积极干预经济活动,“看不见的手”会自动把经济导向稳定状态。可是,这只“看不见的手”并没有把资本主义国家从经济危机中拯救出来。面对严峻的挑战,政府显得软弱无力。资产阶级理论家们认识到,对这种社会形势,除了政府之外,没有任何一个组织或个人能够应付,政府的角色有必要重新塑造。
　　时代呼唤出来一个全新的经济理论———政府干预主义。凯恩斯(Ｊ.Ｋｅｙｎｅｓ)在1931年出版的《就业、利息和货币通论》一书中,系统地提出了政府干预经济的政策主张。凯恩斯认为,完全的市场机制是“看不见的手”充分发挥作用的基础。但是,在现实生活中关于完全市场机制的假设往往并不存在。信息不对称、交易成本、经济行为的外部效应以及交通运输约束等情况的存在,使得市场机制失灵(ｍａｒｋｅｔｆａｉｌｕｒｅ)。凯恩斯认为,周期性经济危机产生的根本原因在于有效需求不足。他用“消费倾向”、“资本边际效率”和“流动偏好”三大心理规律来解释这一命题,并指出在自由放任的经济中必然会产生有效需求的不足。按照凯恩斯提出的“有效需求原理”,在小于充分就业的情况下,只要存在着一定量的总需求,就会产生相应数量的总供给。既然“看不见的手”不能有效地对市场进行调节,那么就应当让政府担当起调节供求关系的责任。据此,凯恩斯认为应当放弃主张自由放任、无为而治的新古典经济学,在市场失灵的情况下,国家应当积极地干预经济,扩大政府职能,刺激投资和消费。同时,他认为政府直接投资不仅可以弥补私人投资的不足,以维持国民收入的应有水平,而且政府每增加一笔净投资,还可以通过乘数效应带动私人投资和消费,使国民收入量比最初的净投资额有成倍的增长。因此,凯恩斯“希望国家多负起直接投资之责”。④总之,政府的责任就在于运用各种政策以纠正市场失灵,保证资源优化配置,抚平经济周期波动的创伤,促进经济发展。只有政府为社会发展提供全方位的服务,才能使公共利益最大化。

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