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“从政治上和法律上实现自由经济行政的前提是，建立经济平等原则，给予经济自由权和废除重商主义经济限制。”13因此，资产阶级革命的不彻底性以及主流经济学过渡的渐进性必然在法制上有所体现。在当时，封建主阶级的利益随时都有超过资产阶级利益的可能性，面对封建复辟和行政专横的危险，资产阶级不得不宣布立法权是国家的最高权力，要求立法权和司法权对行政权实行严格的控制，从而限制、取消重商主义政策，防止行政权干预社会经济生活，为推行经济自由主义政策创造条件。于是,“控权论”在英国产生了。我们认为，这一时期的控权是实现阶级分权，是一个统治阶级运用统治权去控制另一个统治阶级的统治权。从而，控制行政权的作用范围成为这一时期“控权论”的主题。
三、从重商主义到重农主义——“公共权力说”的萌芽
同英国一样，十六、十七世纪的法国也广泛地推行了重商主义政策。经济学家孟克列钦(A.Montchrétien)和柯尔培尔(J.B.Colbert)就是法国重商主义的代表。但是，与英国不同的是，当时的法国以封建专制统治而著称，封建堡垒仍很顽固。在法国，不仅资本主义生产方式远远落后于英国，工场手工业没有得到广泛的发展，而且即使是农业，因为深受剥削和压迫，也极为落后。而农业的衰落和农民的破产，又使法国工商业的发展受到限制，甚至遭到破坏。马克思在描述十七世纪下半期到十八世纪初法国的经济状况时说：“那时财政、商业和工业的上层建筑，或者更确切地说是社会大厦的正面，看起来好像是对大部分(农业)生产停滞的状态和生产者挨饿现象的一种讽刺。”14所以，法国当时的社会历史条件决定了资产阶级还处于成长和壮大的过程中，还没有足够的力量与封建主阶级抗衡，资产阶级革命的时机尚未成熟。
尽管如此，资产阶级理论家们却认识到，虽然重商主义在法国资本主义产生的过程中起了很大作用，但是当法国资本主义需要进一步成长时，重商主义便转而成为它发展的障碍，而重视农业和坚持经济自由则至为重要。于是，适应新兴资产阶级的要求，法国资产阶级经济学说开始从重商主义向以重农主义(Physiocracy)为主流观点的古典政治经济学过渡。不过，这一过渡在法国却不同于英国。在英国，从重商主义到古典政治经济学的过渡是发生在资产阶级革命后，肃清封建残余的过程中，是渐进式的。但在法国，这一过渡却发生在资产阶级革命的前夜。而且法国资产阶级古典政治经济学一开始就与重商主义断然决裂，是在与重商主义尖锐对立的情况下产生的。
在重农主义的思想体系中，“自然秩序”的观念占据了重要地位，是整个重农主义学说的基础。在法国资产阶级革命前夜，法国的启蒙思想家，如孟德斯鸠（C.C.Montesquieu）和卢梭（J.J.Rousseau）等，对封建专制制度进行了尖锐无情的批判。他们提出，自然和社会应当建立在“自然秩序”之上，并把“自然秩序”和“人为秩序”相对立。在他们眼里，“自然秩序”实际上就是资本主义秩序，是完全合乎人类本性的，因而是自然的和合理的制度；而“人为秩序”则是针对封建社会的经济制度和政治制度而言的，这种秩序被认为是违反自然规律的和不合理的制度。启蒙思想家的这一理论给了重农主义者以很大启发，但是重农主义者又给予了它新的解释。按照重农主义代表人物魁奈(K.Quesnay)的说法,人们的幸福是寄托在“自然秩序”之上的。“自然秩序”是“所有的人，以及一切人类的权力”都必须遵守的，是“坚定不移的，不可破坏的，而且一般说来是最优良的规律”。如果人们不遵守“自然秩序”，就要视程度大小，而使社会蒙受不利。魁奈认为，“人为秩序”也应是公正的规律，它的目的应是“规定行政和统治的秩序”。只有保证认真遵守“自然秩序”，即根据“自然秩序”的准则来组织政府，制定各种政策、措施等，社会才能处于健康状态，人类才能享受最大幸福。因此，“人为秩序”的确定应以“自然秩序”为准则。只有自由竞争才符合“自然秩序”，而一切垄断、政府对贸易自由的限制和干预都是违反“自然秩序”的。国家的行政职能在于保护私有制，而不在于干预经济生活。15
重农主义的理论反映了法国资产阶级革命前夜新兴资产阶级的要求。尽管它带有浓厚的封建主义色彩，但是在阶级属性上却是资产阶级的。重农主义者所描绘的是理想的资产阶级社会。马克思曾指出，重农主义“实际上是宣告在封建废墟上建立资产阶级生产制度的体系”，16“是对资本主义生产的第一个系统的理解”。17所以，重农主义虽然产生在法国，但它的影响却不限于法国。亚当·斯密(Adam Smith)的经济自由主义思想就是与之一脉相承，在此基础上形成并发展起来的。从而，重农主义学说为整个资产阶级古典政治经济学的进一步发展开辟了道路。
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