自从国家参事院对行政诉讼案件取得普遍管辖权后，受理的行政案件日益增多，积压现象严重。为了减轻国家参事院的负担，加速行政诉讼的进程，1953年的《行政审判组织条例》和《公共行政条例》规定省际参事院为一般权限法院，凡法律未规定由其他法院管辖的一切行政诉讼案件都以省际参事院作为初审法院，国家参事院受理行政诉讼的权限以法律规定为限，[29] 并将省际参事院改名为行政法庭。因此，国家参事院成为特定权限法院。
另外，为了进一步减轻国家参事院的负担，1987年的《行政诉讼改革法》设立了上诉行政法院，以分担国家参事院的大部分上诉审管辖权。[30] 这样，最高行政法院、上诉行政法院、行政法庭、行政争议庭（法国海外没有建省的领地内受理行政诉讼的机构）组成了普通行政法院，加上审计法院、预算和财务纪律法院两种专门行政法院，共同构成了完整的法国行政法院系统。
尽管上述国家参事院逐渐取得了完全的行政审判权，但在法国三权分立的政治架构中，其仍然是一个行政机构而不是司法机构。国家参事院除了具有行政审判职能、裁决行政系统内部管辖权的职能、指导下级行政法院工作的职能外，还具有咨询职能。前三种职能主要由诉讼组行使，当遇到特别重大的行政案件时，由“审判委员会”负责决策。咨询职能主要由行政组行使，行政组的工作包括：监督和指导地方行政机构以及非营利性社会团体的活动，对行政部门日常管理工作中所涉及的
宪法和法律问题作出解释，协调国家与教会之间的关系、行政系统内部各部门之间的关系，立法咨询。1963年，国家参事院增设了一个报告委员会，后改称报告和研究组。报告和研究组负责总结国家参事院的活动并每年向总统提出报告，以国家参事院的名义对法律、行政条例和一般行政提出改革意见，也负责提出行政判决的执行措施。虽然存在这样的职能划分，但是，国家参事院基本上是作为一个整体发挥作用的。诉讼组的人员经常应邀参与立法草案的讨论，而行政组与报告和研究组的人员也可能参与某些涉及其专业领域的行政案件的审理。这种行政职能与司法职能相混合的制度安排体现了法国人对行政法的理解，也造就了法国行政法的特色。
在法国，行政法被理解为一套在行政管理实践过程中逐步发展起来的、能够保障行政管理活动顺利进行的良好惯例。它不是从外部强加给行政部门的、旨在控制行政权的限制性规则，而且在行政系统内部发展起来的、使行政活动获得有效性和正当性的支持性规则。这种规则主要不是由立法机构所制定的成文法来加以表述的，而是由国家参事院的判例来加以阐述和发展的。因此，行政法的重要原则由判例产生、具有独立的行政法院系统、行政法自成独立的法律体系、行政法没有形成统一完整的法典构成了法国行政法的特点。
需要说明的是，法国行政机关的活动并不完全属于行政法的范围和由行政法院管辖，一部分行政活动适用私法规则和由普通法院管辖。因此，哪些行政活动由公法调整，哪些行政活动由私法调整，便成为法国行政法的基础性问题。法国法律有时规定某事项适用行政法、某事项适用私法，但从来没有规定一个适用行政法的标准。从法国行政法的发展与行政机关行政职能的发展来看，行政法院和权限争议法庭（解决普通法院和行政法院之间管辖权争议的机构）也提出或确认过不同的标准，学术界也据此建立了不同的学说。
在19世纪的绝大部分时间里，行政法院以公共权力作为适用行政法的标准。公共权力说以主权观念为基础，认为行政法是规定主权行使的法律。该学说认为，国家行政行为可以一分为二。一种是“权力行为”，是指行政机关采取命令和禁止的方式行为，这类行为适用行政法并受行政法院管辖。另一种是“管理行为”，在这类行为中，行政机关与当事人处于平等地位，采取合同方式行为，故受私法支配和由普通法院管辖。法国在19世纪上期，国家的行政职能主要限于国防、警察、税收、司法等方面，行政机关的行为均为行使公共权力的行为，所以行政活动基本上都受行政法的支配。但是到了19世纪下期，国家的行政职能不断扩大，行政机关越来越多地干预经济生活，并为满足公共利益而提供大量的如通讯、卫生、救济等服务行为，这些行为既不是传统的权力行为，也不是私人行为，不应受私法支配，应当适用行政法。因此，公共权力说难以解释这种情况。于是，在19世纪70年代，公共权力说被公务学说所取代。
权限争议法庭在1873年布朗戈一案的判决中提出了以公务标准作为适用行政法的标准。根据这一标准，行政机关直接以满足公共利益为目的的活动属于公务活动，适用行政法；行政机关的财产管理活动属于非公务活动，适用私法。在这一判例的基础上，法国波尔多大学教授莱昂·狄骥（Leon Duguit）建立公务学说。狄骥及其追随者在法国称为公务学派。公务学派强调行政主体直接以满足公共利益为目的的一切活动都是公务，例如国防、交通、教育等。当某种公共利益难以由私人进行维护或私人活动不能满足需要时，国家就把它确定为一种公务，并保证其实施。[31] 这些基本观点比公共权力标准更能说明行政法的性质，更接近于社会现实。所以，在二战前，它一直是法国行政法的基本观念。但是二战后，随着行政职能的变化，国家大量从事经济活动或把私人企业国有化，出现了大量的经济公务（也称工商业公务），此外，随着社会保障制度的建立、自由职业者组织同业公会负责审查会员的开业咨格和维持职业的道德纪律，出现了社会公务、职业公务等，这些受私法支配、由普通法院管辖的公务，都超越了以往行政法上的公务范围，也动摇了公务标准作为适用行政法标准的基础。
上述两种标准在其提出初期都能说明当时行政法的性质，为行政法的适用范围提供了一个简单一致的标准，能为大多数人所接受，但是后来随着行政活动的发展，两种标准都难以说明全部行政活动，不能在新形势下作为行政法的基本观念。于是出现了多元标准学说，即不像过去一样以一个基本观念为标准，而是从不同的角度提出了数个标准。多元标准学说主要有：公共利益说、新公共权力说、区别行政法的基本观念和行政法院的管辖权的标准说、区别广义行政法和狭义行政法说、否认行政法的基本观念说。这一系列学说虽然也都能从某一角度说明行政活动，但是也还不能说明全部行政活动。因此，国家参事院认为，行政法不是只有一个基本观念，而是具有几个基本观念，这样才能适应行政活动的不同目的和方式，所以，在决定管辖权时，不是采用一个标准，而是采用多个标准。[32]
以上法国行政法的独特制度安排与特点符合法国的国情，使法国的公共行政部门得以在合法性与效率之间保持一种理性的均衡，并且造就了法国模式的行政法治。
行政活动必须遵守法律，法律规定行政活动的机关、权限、手段、方式和违法的后果。法国行政法学者将这称之为行政法治原则。行政法治是法国公共行政的传统，这一传统始于1789年《人权宣言》的第15条规定：“公众有权要求任何政府官员对其行政管理行为的合法作出说明。”[33] 这一原则确立了公共行政部门对公民负责的方式和途径：严格依照法律所规定的程序和实质要求履行行政行为，并且严格将行为限制在法定的授权范围之内。在长期的历史演进过程中，尽管法国的政治体制和
宪法几经改变，但这一行政法治并对公民承担“说明责任”的原则却一直得到坚持，从而使法国行政系统成为法国社会中维护秩序和稳定的最重要的力量。在长期的历史演进中，从这一原则中逐渐衍生出许多更为具体和细致的公共行政准则——行政行为的可靠性与可预见性原则、公开性与透明性原则、有效性与及时性原则、对某些行政行为主动说明理由原则等。同时，行政法治的传统并没有消除行政机构在处理具体问题时所必不可少的自由裁量权，只是试图把自由裁量权限制在一定的范围内，从而防止行政权力的滥用。当然，仅仅制定出一套完整的法律尚不足以确保行政法治的实现。在法国，行政行为的合法性受到来自部长、议会、监察员、公务员奖惩委员会、行政法院、调解专员等多方面的监督与制约。据此，笔者得出结论，法国的行政法治原则为：
1、 行政行为必须根据法律；
2、 行政行为必须符合法律；
3、 行政机关必须采取行动保证法律规范的实施。[34]
四、德国
在德国的不同历史时期存在着不同历史类型的行政，不同历史类型的行政有着不同的性质、范围和行政方式，因此也就有不同类型的行政法。在诸多类型的行政与行政法之中，唯一不变的因素就是依法行政。
13世纪之前的德意志，没有国家这一概念，流行的是一种人格行政的观念，统治者主要借助于个人对其效忠和人身依附关系实现对社会的控制。
自15世纪至17、18世纪，诸侯国林立的德意志开始产生有关秩序的法律，即警察法，这便是德国行政法的起源，德国也由此进入了“君主专制警察国行政”时期 。这一时期的行政完全表现为君主专制之下的警察活动，警察法按照统治者的意志制定，警察可以任意侵犯臣民的权利，其活动范围不受法律限制。这一时期行政的本质就是德国的领主、王侯以警察法为实现绝对统治权的工具，对其领土和土地实行绝对的统治，其特点是范围广泛、管理强度大、不受法律约束。这也充分表明德国行政法产生之初是维护封建专制统治秩序的人治行政的工具。与此同时，行政裁决机构开始建立。1495年神圣罗马帝国设立帝国最高法院，1501年设立帝国枢密院，这两个帝国最高法院具有受理控诉行政机关案件的管辖权，但其行政裁决权受到地方统治者特权的严格限制。在地方设有由地方行政当局的行政官员组成的行政专门小组，行政专门小组被授权行使行政裁决权，其主要功能是监督行政机关的行政，而不是为受到非法行政行为侵害的私人提供法律救济，因此，地方上实际不存在管辖行政诉讼案件的司法机构。
