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首先，日本行政指导产生的最直接原因当归于美军占领日本期间所采取的间接统治手段。当时美军司令部为求和平占领日本，经常发布些指示、警告、提示书信、备忘录等向日本政府施加压力，迫使日本政府接受其改造。当时占领军进驻几乎所有国家部门，日本政府无力违抗其指示。美军指导形式温和，实为命令。“或许是从这种行为的有效性中得到了启发，媾和条约生效后，行政指导得以广泛运用，渗透了各个领域。”③
其次，行政指导产生的客观原因当归于经济、社会的发展、政府职能扩增变化的需要。18、19世纪，资本主义国家并无行政指导这一制度，那时，行政职能简单，仅限于维护治安消防方面。政府被称为“守夜人”，国民反对政府执行国会制定的法律之外的任何行为，政府有可能必须囿于国会制定的法律而活动。20世纪以后，特别是30年代后，自由放任政策已经不适应资本主义发展的需要，经济危机、环境污染、社会保障等需要政府来干预调控，资本主义进入垄断阶段，对经济、社会事务的干预、管理和服务空前加强。国民也希望政府成为“超人”，并在某方面给予其帮助、指导，于是行政指导应运而生。
再次，行政指导盛行于日本，与其传统的行政文化有关。集权、官僚化的行政文化特色，重伦理、守权威，国民习惯于听从行政机关，同时未脱官尊民卑思想，常无反省、无批判地接受政府之指导。国民原对行政指导的深深信仰，促成了行政指导的大发展。
最后，行政指导的简便、灵活、任意效用及其类似公权力行政的重大作用，弥补了法治的某些空白与不足，调动了公民参与治国的积极性，实践中行政指导的行之有效，也反促进了行政指导于日本之盛行。
三、行政指导的作用与效用
众所周知，行政指导不产生法律效果，不具备法的拘束力，对相对人也没有强制力。然而，许多行政指导根据行政机关在法律上或事实上的统治地位，实际上与有法律效果的公权力行政具有相同的作用。④
第一， 促进、助成作用。 以帮助、促进、保护对方利益为目的，从而促使经济、科技、社会向正确、先进方面发展。
第二， 调整作用。以调整对立当事人之间利害关系为目的，类似于行政调解或斡旋，可使冲突缓解。
第三， 预防、抑制作用。对危害公益或妨害公益秩序的行为加以规制，防患于未燃。
第四， 引导作用。行政机关在相对人同意下主动实施，方向明确，协同贯彻实施政策和计划，以达行政目的。
行政指导不仅对行政机关有益处，对被指导者也有益处。日本神户大学教授、著名经济学家根岸哲指出：利用行政指导要比利用具有法律强制力的权力行为更有利。对行政机关而言，首先，行政指导能够更为灵活、及时地适应经济社会的急速变化；其次，由于行政指导是在征得企业方面的同意和协助下进行的，所以能够更有效地实现行政目标；其三，采用行政指导可以避免困行政程序和诉讼引起的法律纠纷，所以行政成本较低。对于企业而言：首先，由于行政指导大都是在审批、发放低息贷款和补助金等方面有权给予或者拒绝给予企业各种重要利益的行政机关来行使，所以服从行政指导有利于企业的整体和长远利益；其次，由于行政指导是通过行政机关与企业平等地相互沟通、说服来实施的，所以企业的意见能得到充分反映。⑤行政指导之所以能被双方都乐意采纳接受，主要的还在于这一制度本身效用的发挥。
第一，行政指导的灵活简便性。行政指导方法方式多样，多为口头为之，又无须备案在册，指导程序简便，不须以任何行政程序即可进行。方便了指导与被指导者。
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