从非典谈属地化管理
王 岳
【关键词】非典 属地化管理 立法权 信息化建设
【全文】
从《
中华人民共和国传染病防治法》、《
中华人民共和国传染病防治法实施办法》以及最近颁布实施的《
突发公共卫生事件应急条例》看，我国传染病的预防、控制都是在属地化管理的原则下进行的，这也是符合传染病暴发、流行规律的。但是我个人认为，在除染病疫情的预防控制的过程中，特别要注意中央与地方在应对紧急事态方面的权力划分，通过立法予以相对明确的界定。比如凡全国性或者涉及省际关系的紧急或者救援措施，或者在大、中城市的重大紧急或者救援措施，当由中央进行决策（当然，在全国人大及其常委会和国务院及其部门之间，仍然需要一定的权力划分）。除上述措施以外的紧急或救援措施，若非限制人身自由的紧急措施（现行《
立法法》要求必须由全国人大或其常委会制定的法律才能规定），授权省级人大及其常委会以地方性法规或决议、省级政府以地方政府规章或决定规定之。在中央或者省级地方规定的措施以外的紧急或救援措施，省级以下地方确实需要实施的，当报经省级地方批准、并报中央备案。凡地方出现任何妨碍紧急或者救援措施顺利实施的情形，中央和省级地方都有权作出决策或者采取必要的、适当的措施予以排除，即排除妨碍原则。可以授权省级人大及其常委会和省级政府，在出现明确无误的紧急状态下，以地方性法规或决议、地方政府规章或决定的方式，规定与现有法律或国务院行政法规相抵触的非常紧急措施。省级以下地方确实需要实施与法律或国务院行政法规相抵触的非常紧急措施时，应当请求省级地方作出规定。当然，以上采用的非常紧急措施，必须能够实现防治传染病紧急目标的实现或至少有助于其实现；其次，以上采用的非常紧急措施，与其他可供选择的具有相同效应的措施相比，必须对公民自由权利的侵害最少；最后，以上采用的非常紧急措施，对公民自由权利侵害的程度，必须与所要实现的公共利益的大小相对应。
国务院从提出属地化管理到现在，落实效果不好有许多原因？我认为，有几点应注意：首先，属地化较为困难的医院主要是厂矿、部委的一些医院，应从根本上明晰所有权关系，也不排除可以把一部分的医院由非盈利性医院通过股份制改造转变为盈利医院，引入多种所有权成分，吸收社会资金注入。通过社会化医院管理委员会、理（董）事会下的院长负责制或医院管理集团或管理中心等方式将所有权与经营权分离开，实现现代医院制度的管理模式。同时，能否以人才流动作为催化剂，加快属地化管理的进度。能否在省、自治区、直辖市的行政辖区内建立所有医务人员的统一档案管理体系。这样，在行政辖区内的医务人员可以方便、自由等选择工作的单位，加快人才流动，有效调配卫生人力资源。在非典前期，信息通报不及时，数据统计不准确对疫情的扩散起到了推波助澜的作用，不可否认属地化管理没有切实得到落实也是原因之一。但同时我感觉没有充分利用现代信息技术也是一个重要的原因。社会上出现这样那样的问题，不要责怪人有问题，而是制度设计上存在问题，如何建立有效地应急机制才是最重要的。我认为，美国在最近几次的公共卫生突发事件中，能创零死亡记录，是与其充分利用了现代信息网络技术分不开的。美国目前拥有若干监控网络体系，通过现代信息技术特别是互联网技术让传染病、职业病以及各种社会灾难无处藏身。但此次SARS暴发流行，各级医院、疾控中心和政府行政部门，信息沟通的渠道无非是电话、传真。这种传统的信息沟通渠道，在数据量极大的情况下，无法做到便捷、同步、准确，就更不要说统计分析等信息处理功能。由此，我不由得又想到了目前国内医院信息系统（HIS）的现状。由于至今国内没有完整、统一的卫生信息行业标准，导致国内数十家HIS开发商使用着不同的编码原则，不同的数据结构。由于编码原则、数据结构的不同，就使得医疗机构的信息根本无法实现互通和共享，就更别提跨省、跨行业、全国性的信息互通和共享了。目前，我国的“行会”组织，在市场经济中发挥的作用还远远不够。作为行业自律组织的行会应当承担起组织、协调、颁布行业标准的责任。因此，如果建设全国疫情监控信息系统，首先必须要由卫生行会出台完整、统一的卫生信息行业标准，其次要杜绝各自为政的现象，必须统一设计、统一实施、统一维护。
