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二、从行政机关的视角入手
由于行政机关在行政诉讼案件中的被动性，在此我更多地是考察行政机关在观念上对行政诉讼的接受程度。就此，我们在问卷中设计了两个问题，其一是“行政诉讼是否促进了依法行政”，对这一问题91.6%的作答者表示了肯定。然而，对“您认为各级行政机关是否应自觉执行法院的生效行政判决”这一问题，却有41.6%的作答者选择了 C项，即“法院判决也有错，这种情况不应执行”。
对上面两个问题的调查，似乎反映出一些矛盾之处。但笔者认为，它正深刻地、真实地反映了：行政诉讼在一些政府官员眼中，还只是一种类似于政治口号的观念存在而已。多次的意识形态灌输虽使他们了解了“依法行政”的说法，因而能够顺理成章地作出“行政诉讼促进了依法行政”的回答。但行政诉讼实在的功用，却还远未被认识到，更妄谈对法律的信仰。这一点，也正是行政案件“执行难”的一个重要原因。例如我们在一些访谈中很多次都提到过这样一个观点：行政诉讼能通过程序作用消解公民与政府的正面冲突，起到社会矛盾的“减压阀”作用。而这一观点无一例外地遭到了有关行政官员的强烈质疑。
在全国上下全力追求经济上高速发展的今天，衡量一个地方行政长官政绩的标准，除了有限的几项“一票否决”外，主要就是经济发展的成效了。而在这一点上，法院行政诉讼所能提供的推动作用其实相当间接。且行政诉讼在效率和个别公正的价值评判上，又明显地体现出牺牲效率的取向，这在事实上构成了对行政机关追求效率的限制。与此相应的则是，法院行政诉讼并没有成为一种正当性的象征符号而获得地方政府领导甚至一般人的认知。理解了这一点，我们就能理解我们的行政诉讼为何突出地呈现出“立案难”、“审理难”、“执行难”的特点。
而我们的法律生活中大量存在的行政判决执行不能的现象，也势必引导我们展开对立法本身的检讨。通常认为，法律规则中的后果模式在保障行为规范被遵循方面起着相当重要的作用，它通过直接改变人的行为利益结构和行为成本构成，引导人主动遵循法律[8]。而返观我们现有的法律制度，行政官员拒不执行人民法院生效裁定几乎不需要承担任何惩罚性后果[9]。这种后果模式的设计显然并不能有效改变有关的成本-收益结构，因而法律得不到认真的落实也就在意料之中了。
在这一部分，笔者花了很大的篇幅来论证行政诉讼所面临的观念上的和实在的困境。这实际也只是一种静态的观照，表面看来与“下滑”无关。但正是这种困境，极大地影响着原告、被告甚至法院在行政诉讼中的“成本—收益”结构。
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