|
陵县是乡镇司法调解中心的发祥地。陵县经验的产生是中国农村人民调解分化过程的一个缩影，其产生的直接原因是纠纷解决的需要和民间调解机制的失效。由于法院的态度，地方政府的纠纷处理机制实际失去了意义，一度几乎名存实亡。强世功在陕北农村进行调研时也描述过这种状况：“基层政府专门设立的司法协理员主持的人民调解……是国家采取的一种准司法的纠纷解决方式，它介于民间调解和民事调解之间，司法协理员按规定要受法律专业知识的培训并要制作调解案卷。事实上，这种调解方式在乡村社会里名存实亡” 。
然而，地方政府一旦放弃了解决地方纠纷的职权，由于事实上并不可能把一切纠纷都交由法院处理，必然会导致农民群众告状无门、上访不止的后果。实际上，陵县经验正是为了解决“日益突出的上访问题”的产物，特别是针对一些“法院管不着、村里管不了、乡里管不好”的问题（例如，村民与村委会干部的纠纷，土地承包、收费、计划生育等等），作用明显。这类纠纷解决中最重要的要求在于：
首先，调解机构必须具备足够的权威，以能解决问题为基本要求。司法调解中心充分调动了地方权力资源，“由地方党委、政府统一领导，以基层司法所为主体，由乡镇信访、法庭、计生、土管、民政、派出所等各部门共同参与，各负其责，代表党委、政府依法化解农村社会矛盾，维护社会稳定。同时也有效解决了现实生活中群众遇到问题时各部门互相推诿的弊端”（司法部经验材料）。这种有权力依托的纠纷处理机构能够满足当事人对权威性、强制性的要求，效率也相对较高 。
其次，解决纠纷依据的合法性。当事人向政府讨的“说法”必须是权威的、有最高效力的说法，这就要求必须有法律的规定（也包括国家的政策）的依据。这就要求调解人必须具备一定的法律知识，同时，调解中心与“148”（源于要司法的谐音）都以提供法律服务为宗旨，目的是区分纠纷的性质、主管和管辖，属于自己调处范围的纠纷及时处理，属于司法管辖的，则为当事人指引正确的途径，必要时甚至可以为其提供法律援助，这样既可以过滤掉一部分纠纷，也可以减少群众的讼累。为了避免当事人在调处后再度启动诉讼程序，调解中心极力强调依法调解原则，力图使当事人相信由此可以得到与法院判决相同或相近的解决结果，并以此证明自己的正当性。这种极力模仿法院调解的做法有其不得已之处，实际上，完全依法调解既不可能也无必要，参与调研的法学家们都指出了其依法调解的可疑之处（参见前述各调查分析文章），事实上，这恰恰是调解中心所面临的最大悖论。依法调解的合理性恰如桑本谦所言：“依法调解的方案可能不是最合理的，但依法调解的做法却有可能是最经济的，个案合理性因依法调解所做的牺牲有时也可以因依法调解而节约的信息费用得到补偿” 。
第三、纠纷解决程序的规范性和效力。为了表明自身的权威性、公正性和合法性，陵县司法调解中心非常注意规范化、程序化的努力，调解中心有固定的办公地点，设立有特定资质要求的专职调解员和供职于各政府部门的兼职调解员，内设调解庭、司法所、法律服务所、“148”（热线）值班室，安置帮教办、信访室。调解中心制定了工作原则 和程序规则，包括9章53条的调解规范和各种配套的规章制度和规则32个、161条。调解中心在程序中强调保证当事人的自愿，同时特别强调调解协议的规范性，采取要式的书面形式，当事人的签署和调解中心的印章等都有具体要求。然而，这并不意味着这种调解协议具有了行政裁决的效力，实际上，与以往的人民调解协议一样，其效力依然主要靠当事人自愿履行保证的，目前法院已经将其视为合同；尽管仍未将其与其他人民调解的协议作出区分，但协议书的规范性较其他调解协议更具有形式上的合法有效性。
第四、当事人的满意度和国家的认可。陵县调解中心本身就是当事人纠纷处理的需求促成的，据称山东省在全省推广陵县经验，普遍建立乡镇司法调解中心后，全省一年信访量下降了60％；调处成功率达97％（司法部材料）。对于当事人（主要是农民）而言，调解中心能够免费为他们提供法律服务，及时解决各类地方民间纠纷，不仅经济便捷、省时省力，也不需请律师、找证据，而且能够调动政府权力，就地解决、快速履行，特别是涉及农民与党支部或村干部的纠纷 ，如属干部的错误，调解中心可直接启动行政处罚机制，对其进行撤职、警告、退赔等处理。这些处理手段和结果自然能够得到农民的欢迎，同时，由于调解人员具有地方性经验和调解技巧，也容易对症下药，这从其调解成功率中也可以到印证。在这个意义上，从调解中心的效果看，无论其多么不符合法制理想和原理，但确实为民众提供了一种司法服务，无疑可以说，这是一种以ADR扩大民众“利用司法”（Access to justice）机会和权利的途径。
调解中心在稳定社会秩序、平息纠纷方面的社会效果也得到政府部门的首肯，司法部在总结各地人民调解经验的基础上，开始改革乡（镇）人民政府的调处制度，在城乡普遍建立“司法调解中心”。1999年初，司法部党组在第四次全国人民调解工作会议上，将“调防结合，以防为主”的人民调解工作方针改为“调防结合，以防为主，多种手段，协同作战”；强调新时期人民调解工作应在调防结合，以防为主的基础上，采取多种手段，与有关部门相互配合，建立起适合化解新形势下人民内部矛盾的“大调解”工作机制。
司法部认为，司法调解中心已成为一个代表乡镇党委、政府行使调处矛盾纠纷职权的综合性、实体性的办事机构，具有一套运转高效的工作机制和严格的规章制度，并充分运用法律的、行政的、经济的、说服教育的等多种手段综合配套地解决问题，从而适应了新时期化解人民内部矛盾的客观需要，保证了调处工作的权威性、有效性和公正性。调解中心主持达成的调解协议的效力也由此得到了进一步的保证。2001年，司法部把在全国农村推广建立乡镇司法调解中心作为工作重点，当前，农村司法调解中心已成为一个代表乡镇党委、政府行使调处矛盾纠纷职权的综合性、实体性的办事机构，具有一套有效的工作机制和规章制度，能够充分运用法律的、行政的、经济的、说服教育的等多种手段综合配套地解决问题，从而适应了新时期纠纷解决的客观需要，保证了调处工作的权威性、有效性和公正性。然而，这也就使得村民自治性的人民调解与司法行政化的“大调解”模式进一步发生分化。
需要指出的是，对于农村司法调解中心历来存在着较大的争议，首先，正如最高法院司法解释所表明的那样，法院对于行政机关在纠纷解决领域的权力扩张一向持怀疑甚至抵制的态度；其次，调解中心及其经验的推广给人们一种强烈的印象，似乎又再现了“前法制时代”的场景，甚至具有某些运动和人治的色彩，对此，法学家们也提出了不少合理的疑虑 ；最后，现行法律并没有对调解中心给予制度上的支持，一方面，调解中心的调解协议依然并没有同民间调解协议加以区别，效力相同；另一方面，调解中心的人力、财政的支持也难以保证，令人担心在政策发生转变时，难免会由于得不到公共资源的支持而走向衰落。
2、城市社区建设及社区调解的重建。
在农村发展“大调解”的同时，城市也在进行人民调解制度的改革和重构，同样称之为“大调解”，上海、北京等城市采取在社区建立司法调解中心的方式，重点是提高调解人员的素质、特别是法律素质，例如聘请退休法官、大学教授等担任调解员，提高调解的权威性。目前，司法部正在大力推广这一经验。城市调解机制的改革是与国家全面推进城市社区建设同步进行的，近年来开始逐步在原有的基层自治组织居委会的基础上，进一步推进社区的自治化程度，实现由居民直接选举社区居委会成员。2002年，国家提出四进社区的口号，即：法律、科学、文化、卫生进社区，而法律进社区的主要形式就是建立社区法律服务体系。
2002年8月，司法部提出加强大中城市社区法律服务工作的目标：“一个调整”就是街道法律服务所要从诉讼领域逐步调整出来；“两个加强”就是加强律师、公证、基层法律服务和法律援助工作面向基层、面向社区、面向群众服务的功能，加强律师为社区居民提供诉讼法律服务的功能。加强大中城市社区法律服务工作将于两三年内完成。整合后的律师队伍、公证员队伍、基层法律服务队伍、法律援助队伍和法律志愿者队伍将有机地组织起来，划清各自从事法律服务的业务范围、承担的任务、履行的职能，使法律服务资源在城市社区实现优化配置和功能互补，最终构建科学、合理的社区法律服务体系。
|
