90年代调解作用和地位下降的原因是多方面的：一方面，中国正处在社会转型期和高速发展期，社会纠纷多发、复杂，法律规则及程序处于高度不确定或不健全的状态。在这种情况下，诉讼既是纠纷解决的主渠道，也是规则形成的一种机制。国家需要通过法律的统一适用统合社会，同时也期望法律能保障社会的稳定。通过具体的诉讼活动还能够进行广泛的社会启蒙，培养社会主体的现代法律意识，同时也有助于建立司法和法院的权威。诉讼是法律传播的最佳方式，也是使社会法律化的基本途径。在社会高速发展的情况下，法律的作用将进一步提高，社会关系中可诉性因素不断增加，因此，诉讼的增加总体上属于社会发展中正常和必然的现象 。
然而，另一方面，诉讼高增长和调解失效也表明社会调整和纠纷解决机制方面存在着一些非理性因素，主要是：
首先，司法原始积累的需要。在法制发展的高潮中，法院的地位和作用得到了令人瞩目的迅速提高。在这一过程中，法院一方面积极扩大人员编制，改善法院设施和法院工作生活条件；另一方面则努力提高业绩，扩张管辖范围，以提高法院的权威和社会地位。但由于国家司法投入有限，这种原始积累的过程很大程度上是直接以扩大案源，增加收案数量（尤其是诉讼标的额大的案件）和收取诉讼费实现的。 2002年7月12日，最高人民法院副院长刘家琛在全国法院思想宣传工作会议上的讲话也印证了这一点，他指出：近几年来，在法院内部也出现了包揽一切矛盾纠纷、解决一切社会问题的倾向。似乎通过诉讼可以解决一切社会矛盾、一切社会纷争，可以包打天下。一些法院因为自身经济利益的驱动，而愿意主动扩大案源，以多收案、多办案为荣；一些地方的相关部门为了推卸责任，也把大量应当由其相关部门解决的纠纷也推到了法院。但由于体制等诸多因素的原因，法院事实上又不可能解决所有社会问题。这样造成的结果是，少数案件审判质量不高，法院不堪重负，又不可避免地成为社会关注的焦点，司法应有的权威也受到损害 。
其次，行政机关及地方政府的消极态度。正如刘家琛院长指出的那样，许多行政机关及地方政府对于民间纠纷则采取了较消极态度，动辄把纠纷推向法院。这一方面固然是出于推卸责任；但另一方面也与司法与行政程序之间的冲突不无关系——法院与行政处理机制未形成有效的衔接，双方缺乏沟通，依据的规则和程序以及对纠纷的认识和处理方式都存在极大的差别，法院对行政处理缺乏应有的尊重，而行政机关对于司法审查则缺少正确的认识。同时，行政机关和地方政府纠纷处理的能力和公正性也受到当事人的怀疑。因此，行政性纠纷解决机制的功能就逐渐弱化。迄今为止，我国曾设立过许多特定的前置性行政调解或裁决程序，例如交通事故、土地林木权属、房屋拆迁等纠纷的处理，以往在诉讼中，这些由行政机关主持达成的调解协议具有证据效力，作出的行政裁决被视为具体行政行为，可以通过行政诉讼获得救济。而近期许多行政机关的处理不再受到法院的支持，为了避免重复处理，一些行政机关都有放弃调解的意思。例如，在《交通安全法》的制定中，交通管理部门就表示希望不再将交通事故赔偿调解作为其职责，而由当事人直接协商或到法院起诉。不仅如此，行政程序的繁琐也导致一部分纠纷流向法院。例如，婚姻登记机关在处理协议离婚时，主要依据《
婚姻登记管理条例》（1994年国务院批准）和各地方性法规及实施细则等，从受理离婚登记申请之日起30日内予以审查办理。以往到民政部门办理离婚手续需要提供复杂的证明文件，并通常要经过若干次调解，确实调解无效的，才能正式办理离婚手续。但由于这种程序过于繁琐，使许多当事人转而直接到法院起诉，一些地方的法院则采取了快捷服务，在十几分钟的离婚程序中，法院实际上完成的只是无争议的行政登记手续；在这种程序中，法院的调解也被虚置，最终导致了立法设计的合理分工被打乱 。当前，为了改变这种情况，各地的民政部门正在进一步简化协议离婚登记程序，从数小时到数天内即可办完全部手续。 这种改革，有利于保证行政机关和法院在处理家事纠纷上的合理分工，体现了尊重当事人的自主意志和节约处理成本的精神，但也不可避免地导致行政调解功能的丧失。
第三，调解及其他非诉讼程序都存在程序设计、机构人员素质和效力等方面的共同问题，亟待改革、重构或建立健全。非诉讼方式一般都未被作为必经程序，当事人对非诉讼程序的功能、程序和优点不够了解，难以利用。国家和社会对非诉讼程序重视不足、投入不够，各种非诉讼程序未形成一个有机和协调的机制，相互之间的衔接和互补较差，既存在着无效的设置，也存在着过于单一化的情况，这种状况都直接体现为纠纷解决中可选择利用的非诉讼程序严重不足，导致了纠纷向法院集中，司法资源的耗费过大。调解机构人员素质及调解协议效力低下导致调解利用率和调解成功率下降。80年代以后的调解处于一个历史的交叉点，面临着颇为尴尬的局面：传统的家长权威性的调解在绝大多数乡村已经不复存在；党政领导等地方英雄式的影响力在多数地区也日趋没落；“依法调解”的要求更使得民间调解难以发挥其特有的灵活性和程序利益，这些因素都导致调解的利用率和成功率不断下降。更重要的问题，还在于调解协议并没有任何法律上的强制力，一旦一方当事人反悔起诉到法院，即使另一方当事人援引调解协议，法院通常也不予考虑，调解协议甚至不具有普通契约的效力。因此，除了能够即时履行的协议外，涉及重要利益和长期履行的纠纷处理，当事人宁可通过诉讼解决，以避免调解不成的尴尬和达成调解后遭遇反悔的风险。
第四，社会意识的导向。媒体、法学界不断向民众灌输诉讼万能、诉讼崇拜的社会意识，认为中国人传统的“厌讼”倾向是权利意识和法律意识低下的表现，并公然把法律与道德和情理对立起来，认为协商和调解属于纯粹的“私力救济”，是一种规避法律的手段，不利于当事人和社会的根本利益。媒体不断鼓励当事人在遇到纠纷时积极诉讼，以对抗解决纠纷，乃至使诉讼成为一种社会时尚 。
最后，社会关系的紧张导致协商和解的困难。社会的转型导致原有的共同遵循的社会规范，如道德、习惯、公约、行政性规则等，逐步失去了对共同体成员的约束力；舆论和社会评价已失去了以往的影响力。凝聚力的失落使得社会成员之间缺乏自治和自律意识，各种纠纷极易表面化和激化；以往鲜以或耻以诉讼途径解决的家庭亲属之间和邻里之间的纠纷，也开始经常到法庭去讨说法。同时，诚信等道德规范的缺失，也导致了纠纷发生后当事人之间协商对话的困难；加之法律的不确定性过大，人们对诉讼的过高期待等因素，都使得调解和各类ADR的运作存在相当大的困难。
四、世纪之交人民调解的新发展
民间调解的失效固然与诉讼增长形成对照，然而，另一方面，司法资源又不足以消化解决掉日益增长的民间纠纷，这说明纠纷解决的需求与法院的司法供给的不足形成了尖锐的矛盾。这些因素促使纠纷解决机制出现了一些显著的新动向，突出体现在人民调解制度的重构上。
1、农村司法调解中心的出现及普及
世纪之交，在广大农村纠纷多发而复杂，此时，自治性的民间调解失去了权威性，而地方政府的民间纠纷调处则名存实亡，法院尽管敞开了大门，然而许多起诉的案件却并不属于法院主管或管辖的范围，例如村民自治中的矛盾，土地林木权属争议，土地承包纠纷、计划生育引起的纠纷等等；有些虽属于法院受案范围，但当事人却往往并没有任何法律意义上的依据和证据。因此，法院在扩大案源的同时，却又不得不拒绝大量的纠纷，造成了基层民众反映强烈的“立案难”。即使是法院审判的案件，也常常因不符合当地的习惯风俗和情理，导致社会舆论哗然，当事人不满、申诉上访不断。不仅如此，法院的执行难，又加剧了纠纷解决的难度。这就形成了各地农村的一个普遍现象：地方政府信访机构门庭若市，上访人数与日俱增，纠纷久拖不决，社会秩序纷乱无序。
在这种形势下，为了强化基层纠纷解决工作，稳定社会秩序，实现社会治安综合治理，地方政府和各级司法行政机关都努力在实践中不断进行探索，创造总结出许多新作法、新经验。其中山东省东明县“148”法律服务专用热线，山东陵县在乡镇、上海在社区建立司法（社区）调解中心，浙江淳安县、江苏南京、宿迁市在县（市）建立“148”协调指挥中心（疑难矛盾调解中心）等经验得到了高度重视。此后，司法部重点推广了山东省陵县的经验 ，全面展开了乡镇司法调解中心的建设。
