其次，日本的一个独具特色的现象是，即使在社会实现了现代化、进入高增长期之后，在利用诉讼的态度上，日本人也并没有显示出所谓现代意识，以至于诉讼增长缓慢（破产案件除外）。围绕这个问题，社会和法学界曾展开了关于现代性和法意识论的大讨论，国际比较法学界也参与其中。最终，日本社会承认其诉讼程序和司法资源配置等方面存在着妨碍司法利用的制度性原因，并将此列为当前司法改革的中心问题，设计了一系列改革方案，包括改革诉讼程序（简便、经济、常识化、减少对抗性、增加亲和力等等）、增加律师人数，改革法律教育培训制度，以便进一步扩大民众利用诉讼之路，发挥司法的更重要的社会功能。 尽管并无“诉讼爆炸”的危机，但日本社会仍然高度重视ADR，已经建立并继续发展各种多元化的非诉讼纠纷解决机制，除了传统的民事和家事调停外，各种涉及环境、产品责任等等领域的新型ADR也在发挥着积极作用，尤其是其交通事故处理机制，更是一种高效和富有人情味的纠纷处理机制。 日本法学界普遍认为，ADR 的利用既有扩大法律利用的意义，又有改善司法的价值。“在一定限度内甚至也可以说ADR的广泛采用正是公民主权、市场法则以及社会多元化、复杂化的必然结果，反映了某种更加彻底的、非对抗性的当事人主义，可以使法院更容易为市民所利用和亲近。为什么日本律师与美国律师态度相反，不看好ADR？其中最重要的原因是在美国诉讼过滥以致破坏了社区解决纠纷的机制，而在日本人们宁愿回避诉讼；在美国ADR已经成为律师工作的新领域，而在日本ADR意味着律师服务范围的缩减”。
第三，日本对ADR的认识和利用方式更注重多元化。小岛武司教授把ADR的功能归结为四点：对法律利用的扩大；促进对程序阶段的参与；整体协调；程序平等。 而太田胜造教授所作的实证调查表明，法律在ADR中的作用存在三种不同模式：（1）强调法律作为纠纷解决标准的ADR模式，广泛适用于交通事故纠纷解决中心、房屋建筑纠纷中央审查委员会、公共污染协调委员会和产品责任中心。（2）以人情作为弥补与现实之间差距的工具，但法律仍为主要标准的ADR模式，适用于健康生活国家中心和首都东京的受害消费者救援委员会。（3）由调解员针对案件自由裁量，在公正基础上做出解决。法院的民事调停和东京第二律师协会的仲裁中心采此模式。另一个调查也表明，法律在ADR中的作用与法律专家参与的程度直接相关。 日本这种对ADR的多元化认识和利用方式，使ADR的发展和司法利用成为相互促进和互补的协调机制。法院附设调解与审判程序形成截然不同的纠纷解决模式，也更适合日本社会和当事人的实际需要 。
比较以上三个国家，就会发现，当今世界上尽管ADR普遍受到重视，但其发展并没有形成普遍性的发展规律。正如小岛武司教授指出的：“ADR应被应用到何种程度，在不同国家的法律体系中存在着很大的差别。因为关于此问题的实证数据尚未完全收集到，因此，如果要对此问题进行国际化的比较，就必然会带上某种主观印象。在德国，绝大部分的纠纷通过裁判解决，而日本却常使用ADR。在这两极之间，荷兰、瑞典和丹麦，更接近于日本，美国和英国看来对诉讼的应用越来越少” 。只有在对这一问题有了客观认识的基础上，我们才能更实事求是地研究中国的纠纷解决机制及ADR的发展问题。
三、20世纪80年代以后中国的人民调解
80年代人民调解制度的全面恢复和普及可以被视为当时中国ADR发展的缩影。从50年代起，我国人民调解制度既已建立，并广泛建立了遍布城县的调解组织；70年代后期人民调解的活动全面恢复。通过1980年《
人民调解委员会暂行组织通则》，1982年3月《
中华人民共和国民事诉讼法（试行）》，以及同年12月制定的《
中华人民共和国宪法》，人民调解被确立为我国的一项为
宪法保障的基本制度 。1989年，国务院制定公布《人民调解委员会条例》，此后直至90年代中期，人民调解达到高峰期。
根据
宪法的规定，人民调解委员会主要依托于作为基层自治组织的村委会和居委会，因而其性质基本属于民间性ADR。然而，关于调解协议的效力，法律法规始终没有作出明确规定，法院在诉讼中对调解协议一般不予考虑。民诉法规定法院和人民政府有指导人民调解工作的职责，然而绝大多数法院实际上并未行使这种指导职权。
进入90年代以后，正如所有的研究者都注意到的那样，人民调解的作用出现了明显的下降。首先，是调解组织和调解纠纷的数量下降（见表1）；其次，则是调解所解决的纠纷与法院诉讼案件的增长形成鲜明对照，调解与诉讼的比例下降（表2）。1986年人民调解的纠纷总量为730.7万件，同年民事一审案件数量为989,409件，诉讼案件占调解案件的13.5%；而1998年，民事一审案件数量达到336万件，诉讼案件已占调解案件的63.8%。据司法部人士介绍：调解与诉讼的比例在80年代为约10：1（最高时达17：1）；至2001年已降到1：1。
表1：90年代以来调解的发展趋势
表2：90年代以来诉讼的增长（单位：万件）
然而，这些数据反映出的调解下降还并非事实的全部，首先，调解成功率的下降在这些统计中无从反映；此外，迄今为止，以人民调解名义统计的纠纷解决数字中虽然对乡镇法律服务所 调解的案件作了区分，但近年来新近发展起来的司法行政性的“大调解”，也同样打着人民调解的旗号，并被统计到上述数据之中 。实际上，真正建立在基层自治组织内的人民调解功能的下降甚至比预想的更快，在80年代后期就已经开始了，90年代这一过程则显而易见。面对着社会、法学界和当事人对人民调解的怀疑，司法部采取了加强人民调解制度化和法制化的路线，一方面期待使人民调解成为一种准司法程序；另一方面，则试图建立一种行政调处机制，作为人民调解和司法审判之间的纠纷解决程序。然而，这种努力却并没有得到法院的支持。
1990年4月19日，司法部发布《
民间纠纷处理办法》，对基层人民政府的民间纠纷处理做出了具体规定。试图创立一种调解+裁决的行政性纠纷解决机制。
《
民间纠纷处理办法》规定：由乡镇司法助理员具体负责处理民间纠纷的工作，处理范围为公民之间有关人身、财产权益和其他日常生活中发生的纠纷。调处中应当先行调解。调解达成协议的，制作调解书，由双方当事人、司法助理员署名并加盖基层人民政府印章。调解书自送达之日起生效，当事人应当履行。经过调解后仍达不成协议的，基层人民政府可以作出处理决定。制作处理决定书，并经基层人民政府负责人审定、司法助理员署名后加盖基层人民政府印章。基层人民政府作出的处理决定，当事人必须执行。如有异议的，可以在处理决定作出后，就原纠纷向人民法院起诉。超过15天不起诉又不执行的，基层人民政府根据当事人一方的申请，可以在其职权范围内，采取必要的措施予以执行。
显然，该《办法》是试图赋予地方政府主持达成的调解协议和决定以强制效力。然而，针对这一规定，1993年9月，最高人民法院发布了《关于
如何处理经乡（镇）人民政府调处的民间纠纷的通知》。提出：民间纠纷未经乡（镇）人民政府调处的，当事人如直接向法院起诉，不得拒绝受理；民间纠纷经调解未达成协议或达成协议又反悔的，当事人如向法院起诉，法院应受理；法院所作的判决或裁定内容不涉及原调处意见的维持、变更或撤销，但可以纠正原处理；乡（镇）人民政府所作的调处决定，当事人申请强制执行的，法院不予执行。根据这一司法解释，乡（镇）人民政府调处与其他行政机关的民事调解及人民调解同样，不产生阻却法院主管的效力；对当事人也没有任何拘束力。由此，民间纠纷处理这一行政性ADR机制实际上已完全失效，此后不得不转而采取大司法调解中心的方式。实际上，这只是中国行政纠纷解决权能失落的一个缩影。同时也说明，法院对ADR的政策和态度直接决定着ADR的地位、运作和纠纷解决机制的格局。
