我在前文中已经表达出这样一个信息，近代民法是以人格之绝对平等为基础的，这即使在今天也是一个不争的事实。但问题是，平等是否包含了“健全”？换句话说，健全的人格与平等的人格之间尚存有多少差距 ？这是问题的关键，也是难点。依传统，权利能力（即人格）体现了人的生存价值，由于价值本身的无等级性和非量化性，权利能力也就顺理成章地平等了，但事实却是由平等推导出了不平等。可见，单纯的权利能力本身对解决这个问题是毫无帮助的，至少是帮助不大的，那就让我们从另一个角度考察。揭开一些表象，我们看到交易地位差距的背后是金钱的差距。金钱，这一人类藉以生存的重要资料，它的力量如此之大以致于像一块磁力极强的磁铁一般将人格的航船吸离了平等的航道，人的机会不平等了，从而也就失去了人之为人最为基础的凭藉。
被法律所拟制的具有平等人格的主体处于同一条起跑线上，以平行的航道向共同的利益目标前行，尽管他们的运动速率可能是不一样的，或者说必然是不一样的，但在预设前提上，在他们所要经历的航程上，每个人都是平等的。然而财富的积累，使得某些主体的“质量”剧增，物体间万有引力的作用将他身边的其他主体拉离了航道，从而通往目标利益的途径本身变得不再平等了。这个不平等是先天的，而非主体自身能力所及的。此时，强势主体于弱者之间的任何交易关系都可能或者必然是游离于法律的边缘——却往往不会违反法律，如果全社会的关系皆是如此，那么整个社会的交易秩序就会变得极其不稳定——总是有某些人处于强势，同时有另一些人处于劣势，强者必定不会是多数，弱者则必然不在少数。这对于一个市场国家来说无疑意味着毁灭。于是，政府的角色需要转变。但由于长期的“夜警”形象，使得政府没有能力在短时期内承担起这个责任；同时，科层制的运作方式也和市民社会的传统格格不入；更为重要的是，代议制已经是间接的民主，和议会又隔了一层干系的政府往往只能代表一个阶级、阶层抑或集团的利益（尽管它表面上不这么说），而市场需要的是社会利益的忠实代表。因而，人们不得不把目光投向了国家——这个在传统观点看来是与市民社会极其对立的框架。
国家代表人们掌握最高的权力，最高的权力就是最高的意旨，最高的意旨就是
宪法和法律，因此，国家在某种意义上就意味着立法，这是毫无疑问的，问题是立什么样的法。要解决这个问题显然不是民商法所能涉猎。即使事实确是如此，也只能说是立法者的失误。那么传统意义上的行政法可以吗 ？似乎也不可以。行政法对于市场的规制常常浮于事物的表象，它更多的是一种外部的制约；而这里要解决的是经济规律本身，是一种内部的引导 。同时，严格奉行“法律保留”理念的行政法不可能无端将其规制领域扩充，因此，立法不得不采用一种新的形式。
