（2）行政编制管理程序。程序就是过程，行政过程的规范化不仅可以增进行政机关在具体操作上的有序与便利，而且可以在相当程度上限制行政权力行使的随意性。《国务院机构设置和编制管理条例》对行政编制管理程序几乎未作任何规定，编制管理过程依然隐匿于黑幕之中。也许，行政编制管理机关是负责的，但是，一方面其在工作上的随意性因程序的不透明而潜伏着，另一方面其无法获得关注行政编制问题的民众的信赖。其实，行政编制管理中经常出现的没有正当理由扩大编制的现象，主要原因之一就在于编制管理过程没有曝露在阳光之下。行政编制立法的重点应该侧重于程序规则的制定，应该具体规范的程序有：行政编制管理机关的基本工作程序；机构编制审批的申请、审查、论证、批准、公布、备案程序；人员编制（即定员）的审批和变更程序；行政编制管理的监督程序；等等。
（3）行政编制管理实体标准。自1988年提出转变政府职能以来，我国经历了三次大规模的机构改革，这个制度转型过程预计还将持续一段时间。而且，即便制度转型基本完成，由于当今社会日新月异的发展速度而引发的局部机构改革也会时常出现。因此，受到现实的约束，行政机关编制法的实体规范较程序规范而言不易确定。然而，为了保障行政编制的合理，为了防止出现精简与膨胀反复循环的局面，仍然需要（也能够）制定一些具有约束力的基本实体规范，如机构的种类及其性质、机构的层次与级别、各类机构的比例（特别是非常设机构、辅助行政的事业单位所占的比例）、各部门内设机构的最高限额、人员结构比例以及领导职数等。
【注释】 参见蒲坚：《中国古代行政立法》，北京：北京大学出版社，1990年，第260-268页。
室井力（主编）：《日本现代行政法》，北京：中国政法大学出版社，1995年，第21页。
See Black’s Law Dictionary, 5th edn., (West Publishing Co., 1979), pp. 388-389.
参见王人博、程燎原：《法治论》，济南：山东人民出版社，1989年，第131页。
例如，我国有学者指出政府职能转变还应包括“政事分开”，提出“我国是否需要仅仅在一个文化领域，就设那么多部委？”参见朱光磊：《当代中国政府过程》，天津：天津人民出版社，1997年，第490页。“政府为了适应高度集中的计划经济体制的需要，不仅在经济方面存在着管得过多、统得过死的问题，而且在社会各项事务上也存在着管得过多、统得过死的问题。……政府在重点转变对经济管理职能的同时，要重视对社会各项事务的管理职能，……”参见张志坚（主编）：《中国行政管理体制和机构改革》，北京：中国大百科全书出版社，1994年，第72页。
参见室井力（主编）：上注2所引书，第23页、第270页。
参见王人博、程燎原：上注4所引书，第198-203页；沈宗灵：《现代西方法理学》，北京：北京大学出版社1992年版，第59-61页，第89页。法治原则还要求法律具有普遍性、稳定性等属性，这些同样适用于有关公共行政组织的立法，鉴于我国目前有关公共行政组织的立法在公开性、确定性和一致性方面存在问题较大，本文对此予以重点论述。
《中央人民政府组织法》第
15条第5款只是笼统规定政务院有权“领导全国各地方人民政府的工作”。
例如，《市人民政府组织通则》第6条：“市人民政府委员会，……设立各部门工作机构，原则上规定如左：（一）设民政、公安、财政、建设、文教、卫生、劳动等局、处、科；并得设财经委员会。……”《县人民政府组织通则》第6条：“县人民政府委员会……设立各部门工作机构，原则上规定如左：（一）设民政、财政、教育、公安等科或局。……”
当时的（直至1982年）全国人大常委会没有制定法律的权力，它所通过的规范性文件称为“法令”。
有些西方国家没有专门的行政组织法典，除了
宪法对政府的基本构成进行原则规定以外，大多数关于行政组织的规范散见于调整具体领域的行政管理法律之中。
例如，《
宪法》和
《国务院组织法》都没有明确规定“国务院组成部门管理的国家行政机构”，
《国务院组织法》第
11条只是授权国务院决定设置国务院直属机构和办事机构，而《国务院机构设置和编制管理条例》（行政法规）第8条却把国务院可以决定设立的行政机构扩大到“国务院组成部门管理的国家行政机构”。
在这方面，日本行政组织法的规定可资借鉴。《日本国内阁法》第11条规定，“无法律委任，政令不得制定赋予义务或限制权利的规定”。（政令由日本内阁总理大臣发布，相当于我国国务院制定的行政法规和发布的命令、决定等。）《日本国国家行政组织法（总则）》第12条规定，为施行法律、政令或根据法律、政令的特别委任，各主管大臣对主管行政工作有权发布各机关的命令（总理政令、省令），但若没有法律的委任，不能设罚则、规定义务和限制国民权利。
这一时期，全国人大长期没有召开；共和国主席长期空缺；中共中央文化革命领导小组和中共中央军委办事组控制国家大部分权力，国务院职权被削弱；乡级政权被“人民公社”所取代；“革命委员会”成为地方各级人大的常设机关和地方各级人民政府；等等。参见魏定仁（主编）：《宪法学》，北京：北京大学出版社1989年版，第221-222页、第264页。
“三定方案”并非严格意义上的法律、法规，效力层次较低；在语言技术上又不及法律、法规严谨；其对职能、机构编制的规定都是静态的，缺乏对机构设置、编制管理进行控制的程序规则。因而，学界与实践部门一般都认为其应该通过立法程序被纳入到行政组织的法律、法规之中。参见顾家麒：“关于行政机关机构编制立法的若干思考”，载《行政法学研究》1993年第1期，第41-42页。
