四、关于行政组织法制化的前瞻性构想
一个国家的公共行政在顺应社会需要的基础上应包括哪些职能，这些职能在各级各类行政机关中应当怎样进行分配，国家应如何设置、变更或撤销行政机关，各级各类行政机关的性质、地位、任务是什么，它们分别拥有哪些职权、承担哪些职责、其活动遵循哪些基本规则，它们如何组成，编制怎样确定，其属下公务人员的任用、培训、考核、奖惩、晋升、流动等如何进行，现代国家中担当公共行政任务的非政府组织应当如何获得授权，其组织的规则应当是怎样的，凡此种种，都在行政组织法制化主题研究范围之内。概而言之，公共行政组织的法制化包括行政机关（以及承担公共行政任务的非政府组织）的组织、编制和公务人员等三个方面的内容。由于公务人员问题将在本书其他地方论及，由于行政机关以外的公共行政组织的问题较为特殊，故在此主要讨论完善行政机关组织法、编制法的设想。
国务委员罗干在九届全国人大一次会议上所作的关于
国务院机构改革方案的说明中指出，为顺利完成政府机构改革，必须“加强行政组织体系的法制建设。建议修改
《国务院组织法》，依法规范国务院组成部门的设置，建议适时修改地方组织法，对地方政府的职责范围、组织机构作出更为明确的规范”。[25]的确，当前我国的行政机关组织法体系主要由82年的
《国务院组织法》和
《地方各级人大和政府组织法》（95年修正）以及散见于
宪法和其它法律有关政府组织的规范构成，许多机构改革的“方案”虽然具有规范作用但并不属于法律范畴。行政系统是由纵向不同层级和横向不同类别的大量行政机关组成的，处于特定层级、属于特定部门的行政机关的设置及其权限各有特点，我国现行单一的、总则性质的中央政府和地方政府组织法不可能对不同类别行政机关的组织、职权等作出具体、明确的规定。
《国务院组织法》和
《地方各级人大和政府组织法》对我国整个公共行政组织问题即规定得极其笼统和原则。因此，为适应对庞大复杂的行政组织体系的规范和调整，行政机关组织法体系也应在上述两个法律的基础上包容其它有关的专门组织法则；应该在修改上述两个法律的同时，适时地制定国务院各部、各委员会和各直属机构的组织条例，制定省、市、县、乡（镇）以及各自治地方政府的组织法则。鉴于全国人大及其常委会目前的运作机制与其承担的繁重立法工作之间存在紧张的张力，各级人民政府及其组成部门的组织规范不可能都以法律形式确立。为了既维护民主、法治原则又兼顾行政组织立法的机动性，有必要加强以下几方面工作：首先，全国人大及其常委会应当抓紧制定各级人民政府（国务院、省、自治区、直辖市、市、县、乡、镇等）的基本组织法律；其次，应由全国人大授权国务院和地方人大制定各级政府组成部门的组织条例或简则；再次，全国人大的有关机构应当对经授权制定出来的行政组织法律文件进行严格的备案审查，及时发现和纠正问题，并在全国人大开会期间向全国人大汇报工作情况，以切实加强民主监督；最后，适应现实需要的机构改革方案应当与有关行政组织法律规则的立、改、废相配套，尤其是应当逐步形成这样一种惯例，即全国人大常委会和国务院在其职责范围内经常以修正案的形式解决法律法规的滞后问题。
无论法律还是授权立法，对行政机关组织问题的规定都应具备一定的框架和一些基本内容，其中主要包括：（1）法律依据。即制定相应行政组织法律文件所依据的
宪法或法律授权；（2）行政机关的基本组成，如国务院由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成；（3）相应行政机关的地位、性质和同上级行政机关的关系（领导或指导关系）；（4）相应行政机关内部机构的设置和各机构相互之间的关系；（5）相应行政机关的基本职权、职责（行政组织法最重要的内容）；（6）相应行政机关行使职权、职责的基本方式、程序和原则等（如各级人民政府的全体会议和常务会议制度、行政首长负责制度等）；（7）相应行政机关设立、变更和撤销的程序；（8）法律责任。即违反相应组织法规定而设置机构、配置职权、职责（有关行政机关及主要负责人员）所应承担的法律责任。[26]
进行行政机关组织立法，在上述框架的基础上，在内容上还需要注意完善下述条款：
1、授权条款。既然国务院和地方人大在全国人大制定的一般行政组织法律之下应享有制定具体组织规则的权限，那么，全国人大在修改
《国务院组织法》和
《地方各级人大和政府组织法》时，就应当明确规定授权条款，规定国务院和地方人大可以在哪些范围内制定哪些组织规则。虽然根据
宪法第
62条第3项的规定，制定关于国家机构的基本法律的职权属于全国人大，但这并不否定全国人大在已经制定基本法律的基础上进行必要的授权。如果坚持机械的法定主义，会使行政机关要么无法运作，要么为所欲为。而通过授权立法机制，不仅适应现实需要，而且可以加强对行政机关的监督与约束。当然，对授权必须严格限定，全国人大亦不能任意地、宽泛地授出本应属于它自己专属的权限；对于影响公民重大权益的授权，全国人大应在认真讨论后慎重通过。接受委任的机关在其制定的组织法中，就必须指明具体的授权条款，以昭示该行政组织法的合法性，这也有利于公众对相应行政机关进行监督。[27]
2、公民权利保障条款。行政机关的权限职责直接关涉公民相关的权利义务，如果行政组织法只是笼统地规定各个行政机关的管理权范围，势必给一些行政机关在其管理领域任意限制公民权利和任意设定公民义务留下余地。因此，在
《国务院组织法》和
《地方各级人大和政府组织法》这两个基本组织法律之中，有必要增加关于公民权利保障的原则条款，比如：“未经法律授权，任何行政机关都不得规定公民义务和限制公民权利”。其实，类似的理念已经在1996年出台的《
中华人民共和国行政处罚法》中有所体现：该法对行政法规、地方性法规、行政规章的行政处罚设定权均予以了限制。根据《
立法法》第
8条第5项、第
9条的规定，“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”是专属于全国人大及其常委会的立法事项。这实际上也是对行政机关职权的一般性限制，在性质上亦可属于行政组织法规则。然而，必须认识到，现实中行政机关对公民义务的设定和权利的限制远不限于这些，应该通过基本组织法律的规定使上述公民权利保障原则具有普适性。[28]
