2、关于公共行政组织的法律规范必须具有公开性、确定性和一致性。法律规范所应具备的上述属性，是公认的现代法治原则的要求。[7]公开性系指法律规范必须予以公布。“秘密法”必然导致少数人的专制，法不公开也不利于人们对法律优劣的评判，所以，公开性是尊重人权和推动法律进步的一项原则。由于人民代表机关的立法不可能完全覆盖现代公共行政组织的所有问题，行政机关往往有权进行委任立法，因而，公开性原则延展适用于有关的行政立法领域有着更为重要的意义。确定性系指法律规范应当是明晰、确切的。一个模棱两可、含糊不清的立法容易造成施法者和受法律调整的对象以及其他公民、组织在理解规则上的歧义，形成法律在实行过程中出现混乱不堪的局面，在实际上也由此容易滑向否认法律统治的人治状态。虽然追求法律的纯粹确定性是一种不可能实现的绝对理性主义的幻想，现代国家的立法中不乏“符合公共利益”、“正当程序”、“适当决定”等原则性的规定，但是，法律尽可能地确定化仍然是法治原则的一个基本要求。就公共行政组织而言，如果法律规范不能做到基本的确定性，行政机关就可以在机构设置、职权设定等方面任意主张，其自由裁量权就会因过于宽泛而极易导致“合法”外衣下的行政专断和权力滥用，就会出于部门利益考虑而争权越权。一致性系指法律规范必须彼此协调、统一，不得相互矛盾。法律规范旨在把政府和公民的行为控制在一定的框架之内，如果它们在设定怎样的行为模式方面存在矛盾而不具备一致的规则，那么，政府或公民均会因此以有利于自己的方式解决这一矛盾。涉及到公共行政组织问题，行政机关往往会选择对本部门最为有利的法律规范来设置机构或确定职权，以保证其行为具有合法的前提。各个行政部门或公民都在不相一致的法律规范中寻求合法的最佳选择，这势必助长行政机关之间的权限冲突以及行政机关与公民之间的冲突。尽管有“后法优于前法”、“特殊法优于一般法”、“上位阶法优于下位阶法”等解决规范冲突的原则，也无法消除法律的不一致性所引发的各种危害。
3、关于公共行政组织的法律规范必须确保国家与社会的良性互动关系，促进经济发展和保障人权。这是法治原则在公共行政组织领域的一个实质性要求，也是实现难度最大的一个要求。一个国家有多少行政机关，它们分别负责哪些公共管理职能，它们的权限范围有多大，诸如此类需要立法者在制定关于公共行政组织的法律规范时予以考虑的问题，不单单关涉公共行政的组织体系，更关涉公民的权利种类和范围，以及在此背后的国家与社会关系。近代以来，曾经出现过“国家对社会放任自由”和“国家对社会全面管制”两种关系形态，但是，它们都随着市场经济的发展和自由、平等、安全等人权主张的发展而渐遭淘汰。现代社会的经济、政治、文化的多元化发展，要求国家与社会处于良性互动关系：国家必须保障社会具备相当程度的自治，尊重公民应有的自由权利；同时，针对那些社会在自行运作中出现的、社会又无力自行消解的矛盾和问题，建立一定的机制由国家予以解决和处理，以保障社会经济的正常、有序进行和人权的实现。立法对公共行政组织的规范，必须顺应和促进这种关系的发展。当然，现实的具体制度建设绝非如此简单，在“国家该管什么、不该管什么”问题上人们历来争论不休，这给立法活动以及对立法活动的评判造成很多困难。不过，法治原则的上述实质要求不能因此而被否定，人们应通过努力尽可能地力争使法律对公共行政组织的调整接近这一要求。
4、行政机关必须依法进行公共行政组织的建构，实施任何违法行为都要承担相应的法律责任。法治原则的核心是要求政府守法。政府与普通公民一样，其违法行为也必须受到法律的追究，有关机关或官员必须承担相应的法律责任。在公共行政组织领域，若没有责任追究机制，违法设置机构、擅自增加编制、任意增加人员，在职权行使上互相推诿、互相扯皮、争权越权、滥用权力的现象就无法得到遏制。
三、我国行政组织制度发展的基本情况
公共行政组织应当受制于现代法治原则，并在法治原则的具体要求之下进行建构，这只是针对目前存在的主要问题而提出的一种有关行政组织制度变迁趋势的设想或愿望，其根基在于对假定的法治功效的一般认同。也许，在共和国半个世纪历程中行政组织制度的发展，可以给予我们历史的知识来引导对制度未来变迁的构想。由于在引论中所述之原因，本文在此主要观察行政组织法律规则的演变，同时适当描述由政策推动的行政组织制度之重心转移。
共和国创建之初期（1949-1954年），社会动荡尚未平息，新政权尚未稳定，新秩序尚在建立之中。当时，普选产生全国人民代表机关（即全国人民代表大会，以下简称全国人大）的条件显然还不具备。同时，新政权需要建立比较强大的、深入全国各地的、系统的行政组织机构，以推动各项社会改革的进行以及国民经济的迅速恢复与发展。为此，由中国共产党、各民主党派、人民团体、人民解放军、各地区、各民族以及国外华侨等各方面代表组成的中国人民政治协商会议，代行全国人大的权力，通过了《
中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称
《共同纲领》）和《
中华人民共和国中央人民政府组织法》（以下简称
《中央人民政府组织法》），选举产生了中央人民政府委员会作为当时的集体国家元首。
《中央人民政府组织法》对政务院的组成人员、职权、领导体制、会议制度、组成部门等作出了规定（第13-22条），并授权中央人民政府委员会具体组织国家政务的最高执行机关——政务院（第
5条、第
9条、第
21条、第
22条）。之后，在1949-1950年间，中央人民政府委员会制定《中央人民政府政务院及所属各机关组织通则》，政务院先后制定《大行政区人民政府委员会组织通则》、《省人民政府组织通则》、《市人民政府组织通则》、《县人民政府组织通则》、《大城市区人民政府组织通则》、《区人民政府及区公所组织通则》、《乡（行政村）人民政府组织通则》等。依据
《共同纲领》、
《中央人民政府组织法》以及这些组织通则，结合建国之初必要的军事管制（为
《共同纲领》所承认，第
14条），全国性的公共行政组织体系得以初步形成。
