公共行政组织必须受制于法治原则的理念及相关制度，生成于旨在破除专制主义的西方近代资产阶级革命，并且，因同人类进步的要求相契合，而为现代多数国家所沿循。虽然这一理念或制度的具体内容在不同国家的体现存在差异，甚至在同一国家也随着历史的变迁而发生转换，但是，坚持人民主权（民主主义）、促进和保障人权、政府对公众负责等一直是其内蕴的精神。
公共行政组织受制于法治原则首先是人民主权的要求和体现。现代国家多采取民主的政体形式，即由自由公民的整体掌握主权，直接或间接地通过一种代表制度行使主权。[3]就制度的现实运作而言，由于代表制度对民意的真正体现与维护总是存在这样那样的问题，因而，没有一个国家有资格宣称民主已经得以彻底实行。不过，在理念层面上，人民主权（民主主义）至今仍是人类可以选择奉行的治理国家的最佳方式。根据这一理念的逻辑，一切国家机关的组织或活动必须建立在人民授权的基础上，否则，就会丧失其合法存在的理由。人民授权则通过代议机关（制宪会议、议会、人民代表大会等）制定
宪法或法律的方式进行。籍此，行政组织受法律的规范与约束，而不是由行政机关自行决定。自1949年成立共和国以来，我国始终坚持人民民主的基本立国原则。当然，人民民主的各种具体制度尚未健全，其中包括公共行政组织还没有完全受制于法治原则。行政组织法体系目前很不完善，行政部门未经法律授权以规章、命令、决定等形式自行设置机构和配置权力。显然，这在某种程度上损害了人民民主的原则。
以民主主义为基础的法律得到社会的普遍遵循，这还只是法治原则一个形式层面的价值要求。二战以来，由于法西斯专政的历史教训，人们越来越多地倾向于在法治原则中注入或强调实质性的价值成分，那就是对人权的促进和保障。1959年国际法学家会议在印度通过《德里宣言》所表述的法治原则充分反映了对人权的重视，即法治原则要求立法机关的职能在于创设和维护得以使每个人保持“人类尊严”的各种条件，要求对制止行政权的滥用提供法律保障，并且使政府能有效地维护法律秩序，借以保证人们具有充分的社会和经济生活条件。[4]现代公共行政是国家干预社会的一种主动、直接、广泛的权力，它对公民权益有着相当重大的影响。因此，公共行政组织应受制于形式正义与实质正义相统一的法治原则。加强对公共行政组织的法律调整和改进行政组织法的内容在当代中国尤其具有特殊意义：其一，目前尚存在较严重的政企不分、行政直接干预企业的生产经营活动的现象，这不仅损害了企业作为市场经济主体所应享有的自主权，而且阻碍了以提高人民生活水平为旨向的市场经济制度总体的发展，更是形成了滋长行政官员腐败的温床。如何确立政府与企业关系合理的“度”，把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面，需要立法对公共行政组织予以系统规范。其二，由于行政组织法不健全，导致各行政机关职权范围不明、权限重叠、冲突，使得一些行政部门在利益驱动下自行设定管理权能与手段，这样既造成多头管辖、企业和公民个人的负担加重或无所适从，又为行政机关乱罚款、滥收费大开方便之门，公民权益难以获得保障。其三，以市场经济的生长为契机，国家与社会良性互动关系的建构不仅仅限于经济生活领域，还应扩展到其他社会生活领域。[5]通过符合形式和实质正义要求的现代行政法对公共行政组织加以规范，即可在较大程度上改变政府在许多方面管得过多、统得过死的状况，从而促进和保障公民以及社会团体在政治、经济、文化等生活领域所应享有的自治权利。
公共行政组织必须由人民代表机关制定的法律予以授权和限制，其活动必须以促进与保障人权为其宗旨，政府必须对公众负责。现代政府存在与活动的合法性应当建立在为人民创造福祉，即为人民服务的基础上，而不是立足于为少数人或行政官员自身利益服务的基础之上，这一点应成为对政府的道德要求，并通过法律确定为一种普遍的法律责任。当然，不可否认，任何国家机关都是由具有一定个人利益的人所组成，要求所有公职人员完全以利他的动机来处理一切公共事务从而对公众负责，是一种不现实的主张。然而，权力拥有者时常出现的利己动机与上述道德要求之间的张力，并不能抹杀这种特殊道德要求存在的必要性。政府公务人员的生活津贴和活动经费是由作为纳税人的民众提供的，如同雇主与受雇人之间的关系那样，人民有权要求其尽责为公众办事。而一个普通人为了自我生存和发展，更多地从利己的动机考虑问题，要求其出于利他立场为民众服务，只是社会提倡的一般道德要求。当今我国公共行政中出现的部门之间争权夺利或扯皮、推诿，很大一部分是从是否对本部门有利的立场出发的；而机构臃肿、人浮于事、效率低下，造成由民众纳税所支撑的国家财政负担过重，使得大量的社会公共事业，如公共交通、环保等，因资金不足而无法进行。这些事实从反面说明，公共行政组织应受制于法治原则，应以法律定分各行政机关的权责范围和工作程序，以法律督促公共行政组织向精简、统一、效能的方向改革和发展，从理念与制度两个方面保证政府对公众负责。
那么，蕴涵人民主权、人权保障、政府负责等精神的法治原则，在公共行政组织领域，究竟有哪些具体要求呢？
1、公共行政组织必须由
宪法或法律予以规范，而不能由行政机关自行其是，即使出于对现代行政复杂性和机动性的考虑，行政机关也只能在
宪法和法律的明确授权之下，对公共行政组织的部分问题作出决策。这是民主和法治对公共行政组织的一个最基本的要求，日本学者室井力称之为“行政组织法定主义”。[6]的确，现代国家的公共行政职能极为复杂，并且为了顺应迅速发展而多变的社会需求，它们的变化也非常频繁，对于目前正在进行体制变革与转型的中国而言，更是如此。然而，如果由此否认法律对公共行政组织予以规范的必要性与可行性，就会在事实上纵容行政专制。对公共行政组织进行民主化管理并不仅仅是一个民主理念，而且是民主实际运作的必须。依法规范公共行政组织对于防止行政权滥用、行政自我膨胀以及行政机关争权、越权是最重要最有效的制约。行政组织法定主义在现代的要求绝非像在近代那样严格和机械，并非一切公共行政组织问题都要由法律事无巨细地加以严密规定，因为这种机械的依法授权行政已经落后于现代社会对行政组织机动性的需求。现代法治往往通过法律的原则性规定、行政立法的具体规范来调控行政组织，然后通过立法机关的监督和司法审查，保证公共行政组织受制于法律，即受制于人民的意志，同时兼顾行政所需要的灵活性和机动性。
