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创造法律需求实际上是创造一种私人从法律制度中获取收益的激励机制。私人（或私人团体）是否消费法律则取决于其成本——收益比较。如果私人（团体）能在法律框架下行使权利、承担责任或能获取他人承担责任的有关信息以及在其他支持性制度的实施中获得大于成本的收益，那么他们就会有一种激励去守法或使用法律武器来保护自己的权利。否则，规避法律就是一种理性选择。从俄罗斯的现实来看，其法律使用成本是高昂的。表现在：第一，法律服务质量差，法官素质低，不熟悉业务，法官腐败，法院和警察缺乏执行能力，并且还常常和“黑帮”串通在一起；第二，存在大量坏法、不完全法律或过时的法律，与商业实践相脱节；第三，税制不完善，私人团体不愿意使用法律以使自己暴露于法律制度之下，尤其是俄罗斯存在大量非官方经济（超过40%），这些企业实际上违反了官方税制，使用官方法律明显对他们不利（Hay and Shleifer, 1998）；第四，法律不确定性强且规则复杂，私人（团体）无所适从。这些法律使用的高成本使法律在俄罗斯失效，私人不使用官方机制而是使用非官方机制如：社会规范、压力、仲裁、有组织犯罪、私人组织（黑帮）来解决争端（Hay and Shleifer, 1998）。
4．“从混乱到有序”？
俄罗斯经历的政治自由化、经济私有化过程中，各种利益主体在缺乏秩序的制度框架下寻求其最大化收益，各方博弈的稳定均衡制度结果尚未出现，政府没有能力也没有激励去供给公共法律制度，因此在私有化之后，私人规则的私人实施成为一种首先流行的低水平制度均衡解。
这种私人规则的私人实施有很多弊端。私人规则有时是强者制定，并使用强制力使争端双方接受，有时其中一方则根本不愿意接受。有时它们“强权即公理”的“正义观”会侵蚀交易行为的道德基础，使重复交易难以发生。Hay等人（1998）举了一个例子来说明这种模式的弊端：如果A向B借钱并且不还，A的保护者会考虑一个适当规则以拖延A向B的支付；而B的保护者则试图想出一个杀掉A的规则；一旦A被杀，没有人会知道这个公共教训，潜在的向B借钱的后来者就不会知道A到底违反了什么规则以及A被杀的原因。由此可见，私人团体很难依靠这种私人规则来交易业务。因此，私人规则的私人实施会侵蚀一个国家的“德治”基础和“法治”基础，而使该国家陷入“比坏式”低水平非合作博弈均衡陷阱。
一般来说，按传统经济学家的观点，法律规则应该由公共部门来供给和实施，但是这需要一个高效率的公共部门，对俄罗斯来说就意味着要加强警察、法院和政府有关部门的力量，培训法官、警察等及改革政府、法院和公安系统，这是一个成本非常高的改革程序。适应俄罗斯的现实，要想使俄罗斯尽快从私人规则私人实施的混乱局面中挣脱出来，一个相对低成本的局部最优选择是先由政府供给简单明了的法律规则，仍借用先前的司法队伍，鼓励公共法律的私人实施，等公共法律慢慢地取得信誉之后，再加强和改革司法等执行系统，过渡到公共法律的公共实施阶段（Hay等，1998）。如此，则法治秩序慢慢建立，合作秩序会拓展生产边界，使政府税源增加，并使政府有能力和有激励去进一步改革政府体制，走上国家治理结构的最优均衡。
从上面分析可以看出，法律改革是俄罗斯走出“私人规则私人实施”困境的必要手段，而公共法律的私人实施则是一个近期战略和近期目标。按照Hay 和Shleifer的分析，在上面所举的例子中，如果引入公共法律，则会激励借款者A的保护者和贷款者B的保护者都使用公共法律来解决争端。因为，如果这个公共规则不利于贷款者B，B的保护者可能会因为实施广为人知和被众人接受的公共规则而获得声誉；而如果使用他们各自的规则，则难以被人理解并影响其声誉进而阻碍他人对他们的“保护”服务的需求，所以A和B的保护者都有激励使用公共规则，长此以往法律就会获得信誉（Hay and Shleifer, 1998）。当然这种公共法律必须是“良法”，而且在俄罗斯现阶段必须简单明了，容易被使用者所理解，被第三方所验证。这种“良法”的来源可以从本土文化中挖掘，也可以借鉴国外发达市场经济国家法律而进行移植。
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