金融资产管理公司凭借控股权对不良负债企业进行重组改造，不仅提高了追回权益的保证程度，而且有可能以此为契机辟出国有企业改革的一条新路。在当前企业不良负债严重、银行追债力软弱、债权面临损失的情况下，债权人无法采取进一步有效的措施追回债权。债权人对企业构不成足够压力，导致企业还贷约束松弛，很多企业不思扭亏还贷，很多企业有意欠贷不还。无股权或债券权益的有关部门也放任企业欠贷欠息，使企业得以从长久低成本的占用贷款资金中获得利益。在债权转股权后，金融资产管理公司有权采取强有力措施，监督企业或改组企业，撤换无力扭亏，不道德经营的企业经营人员。对企业不良负债责任严厉追究并对企业经营实施更严格监督，以便减弱以至消除企业不良债务负担被免除所可能产生压力减轻负效应及逆向选择风险。因严重不良负债而被债转股的企业，所得到的不应当是免费晚餐，而应当是压力巨大的惩罚。企业经营者不应比过去更轻松，更舒坦，而是比过去承担更大的压力，接受更严的监控。金融资产管理公司已对企业资产拥有明晰所有权的身份进入企业，确立了国有企业原先虚置缺失的所有者主权位置，构造出有具体所有者对企业负责的产权结构，又引进具体的国有资本来解决国有企业内所有者不清晰，不具体所导致的产权激励不足，债权人权益模糊，贷款约束软化以至不良负债大量发生的问题，并以此为基础建立起适应场竞争的现代公司治理结构，在解决不良负债的过程中，实现国有企业体制的深刻变革 。
五、国有企业债务相互拖欠问题的解决
国有企业之间的债务相互拖欠一直是企业在改革中涉及企业产权无法厘清的一个重大因素。其问题产生于经济体制转轨当中，并在国家宏观经济调控中逐步加深。这就是企业发展中所谓的“三角债”问题。窥其形成原因可以分为体制上、政策、市场、企业决策等几大类：
1．造成企业债务拖欠的第一位原因不外是企业资金的紧张。这包括了投资决策不当、产品积压、银根抽紧、资金运用不当等。此外，由于国家对国有企业资金投入的严重不足，历史欠账过多，致使企业资金与其生产能力不成比例，企业的社会负担重，承担风险的能力薄弱，在银根抽紧或者市场出现波动的时候，企业的周转便发生困难。
2．国有企业很大程度上还存在产值第一和投资扩张的倾向，企业的上级主管部门或者企业领导人在生产上脱离市场的需求而制定一些不切实际的产值目标和投资政策，造成产品积压和资金周转困难。
3．企业体制改革中承包制的推行，虽加强了企业的经济动机和核算机制，却未规范其组织和行为，主张了投机倾向和短期行为，使商业信用无法提升 。
4．在计划体制中的结算制度如划账等不使用，被新的商业信用工具如托收、承付等替代，然而常遇到拒付而变得不可靠，在一个有效率且较为可靠的结算方法尚未产生时，迫使企业更多地依赖现金结算，加剧了现金短缺的问题。
解决企业相互拖欠应着眼于市场经济本身的各种机制，从清理、整顿、重组企业资产入手来清理企业拖欠的存量；再者，必须完善各种必要的结算法律规章硬化约束的手段来遏制新的拖欠，对于国有企业在公司化改制中出现的“三角债”、对银行的“逾期放款”，在未清理之前被包含在总资产中，但这类资产如未经评估，其总资产又有何正确意义？因此，国有企业在公司化的过程中对债权债务的厘清是改制为公司的一个重要工作。政府也理解到解决国有企业过度负债的问题，其政策为：在主要依靠自身增添紧、提高效益和偿债能力的同时，对历史包袱重、在国民经济中占有重要地位的国有大中型企业采取措施，按照有关规定和程序有步骤地减少企业债务，这些措施包括：（1）安排一笔资金用于鼓励企业兼并，对被兼并的企业的部分债务使用免息、停息和推迟偿还资本金；（2）把拨改贷所形成的企业债务转为国家资本金；（3）冲销破产企业债务。此外，要发挥企业、金融机构和社会各方面的作用，采取多种方式使企业增资减债 。
清理拖欠实际上是一个市场机制和市场规则作用的过程，这意味着：
第一，对符合破产条件的企业实行破产清算。然而从现有的破产立法来看，在破产财产分配上，都只是简单地规定了破产财产在优先拨付某些破产费用后的分配顺序，没有考虑具有特殊身份的债权人在分配中的特殊地位 。新的《破产法》草案中规定了企业破产时土地可以有偿变卖，其费用可以解决职工的待业费用。目前，相对于国有企业的改革迫切需求而言，《
公司法》中对破产、清算、结算的规定甚为简略，似乎无法配合其社会需求。
《企业破产法》已颁布多年，然而其实际进展却不大 。《破产法》难以实施的宏观原因在于，目前处于计划经济转向市场经济的过程中，产权尚未清晰，社会保障制度不健全，劳动力市场未形成，在这样的条件下实施《破产法》可能会造成国有资产的流失。现行《破产法》规定，破产企业财产首先用于偿还债务，而在社会保障制度尚未建立时，破产财产不首先用于安置职工就会影响社会的稳定。
从现行法律的事实来看，公司兼并立法的不足却对实践上造成了一定的影响。现行《
公司法》第
184条规定的公司合并分为两种，即吸收合并与新设合并。前一种合并形式指一个公司吸收其他公司，被吸收的公司解散；后一种合并形式指两个以上公司合并设立一个新的公司，合并各方解散。由此可见，公司兼并属于合并的一种形式，即吸收合并。然
公司法所称之公司仅为有限责任公司与股份有限公司，也就是说符合
公司法中的公司组织方能成为兼并的合适主体。而对于兼并一方或者双方为现存未实行公司改制的绝大部分国有企业的兼并或者其他企业的兼并，只能依据《
关于企业兼并的暂行办法》（1989）的相关规定来执行。然由于该《暂行办法》发布的时间较早，或多或少地带有计划经济的色彩，因而其中有一些规定实际上反而限制住了企业兼并的实现。
第二，发挥银行的监督作用，银行须掌握企业的负债情况和偿债能力，评定企业的信用等级，尽可能广泛利用银行的中介和监督作用。
第二节 国有企业兼并中的债务处理
一、国有企业兼并中债务处理的发展历程
在当前的企业兼并、特别是在各级政府大力推进的“解困式”兼并过程同，由于大量的国有企业债务负担十分沉重，而相对经济实力雄厚资金充裕的企业较少，兼并行为呈现明显的“买方市场”，兼并方一般较难寻找，以至不少愿意被兼并的企业不能实现资产的有效重组。在现有的政策的框架内，企业兼并作为国有企业扭亏增盈和债务重组的作用十分有限。企业的沉重负担仍然是企业改制中绕不过去的一个难题。
为了推进国有企业“转换经营机制、建立现代企业制度”的工作，1994年6月，国务院确定在若干城市进行企业“优化资本结构”的试点，当年确定在上海市等18个城市进行试点。其后，在1996年，试点的范围扩大到了58个城市，包括了全部省会城市和国有企业相对集中的老工业城市；1997年，国务院决定将这一试点范围进一步扩大到111个城市。在优化资本结构的试点中，国有企业的兼并以及破产工作，是其重要的组成部分。
为了推动企业改革，1994年国务院发布了《关于在若干城市实行国有企业破产有关问题的通知》。关于企业分立的问题，该文提出濒临破产的企业 在申请破产前，经拥有三分之二以上债权额的债权人的同意，并经企业所在地人民政府批准，可以将企业效益好的部分同企业分立；分立后的企业应当按照商定的比例承担原企业的债务。该文件还对破产企业的整体接受作了肯定，指出其他企业整体接受破产企业财产、承担分配方案确定清偿的破产企业债务、安置破产企业职工的，可以按照国家有关规定，享受兼并企业的优惠待遇。这个文件以及以后出台的相关政策，仅在国家确定的优化资本结构试点城市实行。
1995年，国务院有关部门联合发出了《关于鼓励和支持18个试点城市优势国有企业兼并困难国有工业生产企业后有关银行贷款和利息处理问题的通知》，明确提出了鼓励企业兼并的优惠政策，主要是兼并连续三年亏损并贷款逾期2年以上的贷款本息确实难以归还的企业，可以享受以下三方面的优惠：第一，免除兼并企业原欠银行贷款的利息；第二，还款期内，原款本金可以停息挂帐2~3年；第三，还款期限可以延长至5年。
为了实现“规范破产、鼓励兼并、大力实现再就业工程”的政策目标，克服前一段试点工作中出现的逃债问题弊端，1997年国务院又发布了《关于在若干试点城市实行国有企业兼并破产和职工再就业的补充通知》，这个文件否定了对破产企业整体接受的方式，提出了企业停产关闭（取消人格）、拍卖变现、职工得到妥善安置后 ，银行贷款本息损失一次性从银行呆帐准备金中核销。与此同时，文件加大了鼓励兼并的政策力度，对相应的优惠政策作出了调整：一是取消了严重亏损企业贷款逾期两年以上的规定；二是增加了两年还本宽限期；三是在宽限期和计划还贷期内，对被兼并企业原贷款本金免息，而不是再停息挂帐2~3年。国务院的这一文件还对企业兼并破产的组织领导机构、计划制定、资产评估机构资格认定以及企业职工的安置等方面的政策作了进一步的调整和规范。
从国务院及有关部门的文件中可以看到，当前政策的走向仍是“鼓励兼并、少量破产”，政策优惠的对象是经营困难的国有企业及有兼并能力的优势国有企业，优惠的内容主要是“免息”或者“挂帐”。
借助金融机构的中介作用，推进企业的改革，对我国的企业改革具有重要的现实意义。第一，经过近二十年的高速发展，在我国出现了一批经营管理比较好，具有品牌优势的企业，它们在国内外企业的竞争压力面前，迫切需要扩大生产规模，提高自己产品的市场占有率。因此，借助这些企业的扩张趋势，兼并同行业中的劣势企业，有利于改变我国企业组织结构中过于分散的格局，对于企业及其产业发展都是有益的。第二，由于当前我国国有企业资产负债率普遍较高，单纯地依靠企业自有资金实现高速的扩张是很困难的。第三，当前的低成本扩张的目标，与政府的规范企业兼并行为、防止逃债的目标，从表层上看似乎是矛盾的。但是，从企业经营与发展的较长过程看，借助金融中介机构的作用，确实是在较短时间内实现优势国有企业低成本扩张的有效手段；另一个方面，唯有金融机构的介入，唯有为企业提供必要的金融服务，才有可能促进企业生产规模的扩张，从根本上克服企业兼并破产中的逃债行为。
二、国有企业兼并中债务的法定转移
关于国有企业兼并中债务的法定转移，笔者尝试以案例的形式加以分析。1997年9月5日，A市甲信用社与A市乙企业签订借款合同一份。合同约定由乙企业向甲信用社借款10万元，借期6个月； 丙企业向甲信用社担保，对乙企业借款负连带清偿责任。丙企业在借款合同担保栏签字认可。签约后，甲信用社按约将上述借款汇至乙企业账户。1997年12月，A市企业改制工作全面展开，根据A市政府要求，乙企业于1998年1 月并入同系统的丁企业。兼并协议约定，乙企业债权债务由丁企业承受。与此同时，乙企业办理了工商注销登记。1998年3月5日，丁企业未按约归还原乙企业所欠甲信用社借款10万元。1998年3月7日，甲信用社依法向法院起诉要求丁企业归还借款，并要求丙企业承担连带清偿责任。
对丙企业是否应继续承担保证责任，有两种观点。一种观点认为丙企业作为保证人不再承担保证责任。理由是虽乙企业由丁企业兼并，其债务转让给丁企业，但债务未经保证人丙企业同意，按
担保法第
23条“保证期间，债权人许可债务人转让债务的，应当取得保证人书面同意，保证人对未经其同意转让的债务，不再承担保证责任”之规定，保证人丙企业依法不再承担保证责任。第二种观点认为丙企业应继续承担保证责任。但对债务转让行为是否有效却又有两种意见，其一认为乙企业由丁企业兼并后，乙企业债务由丁企业承受，属债务转让行为。按
民法通则第
91条关于“合同一方将合同的权利义务全部或部分转让给第三人的应取得合同另一方同意…”规定之精神，由于乙企业将债务转让给丁企业未经债权人甲信用社同意，故该转让行为应该无效，该转让行为对甲信用社无约束力，乙企业仍为该10万元借款的债务人。鉴于法律规定的债权人许可债务人转让债务而使债务转让成立之情形在本案中不存在，故不应适用
担保法第
23条，保证人丙企业仍对乙企业10万借款债务承担连带保证责任。其二认为丁企业兼并乙企业后，依
民法通则第
44条第二款关于“企业法人分立、合并，它的权利和义务由变更后的法人享受和承担”之规定，本案乙企业的债务依法由丁企业承担是合法有效的。该债务的承受是法定的，它排除了当事人之间的意定，即不适用
民法通则第
91条债务转让须经债权人同意的规定。同理，对依法转让的主债务的从债——保证责任而言，主债务的依法转让也无需征求从债务人即本案保证人的同意，该保证人丙企业仍应继续承担保证责任。
