第八章 国有企业改制中的特殊法律问题（二）
钱卫清
【关键词】第八章 国有企业改制中的特殊法律问题（二）
【全文】
第八章 国有企业改制中的特殊法律问题（二）
——债务处理
第一节 国有企业经营机制转换过程中的债务处理
一、国有企业负债的现状
改革开放以来，国有企业的资产负债水平持续升高。根据1996年《中国统计年鉴》，到1995年，国有工业企业负债总额为31149.1亿元，户均负债3543万元。从负债结构来看在30.2万户企业的负债总额中，流动负债占65.6%，长期负债占34.3%。从负债规模上看，在30.2万户企业的负债总额中，大型企业占全国国有企业负债总额的58.9%，中型企业占21.8%，小型企业占19.3%。长期居高不下的负债率，一方面恶化了企业的经营条件，使得企业很难真正实现扭亏增盈，迫使企业不得不为了维持经营而继续负债，造成了一种恶性循环，另一方面也影响了银行的资产质量，造成了银行的信用危机，从而整体上影响了整个国民经济的良性发展。
（一）国有企业高负债的原因
从政策而言，80年代以后中国为了消除国有企业争投资而不考虑投资效益的弊端，改变原来直接向企业拨入资金的做法，改由银行向企业贷款，即“拨改贷”。拨改贷的实行，基本上是国家停止了对原有企业的资本金注入，改由银行贷款的方式维持企业的生产与投资，从而改变了企业无偿占用国家资金的状况。企业资产结构中的负债比例过高，一方面造成了企业产权关系的混乱（其突出表现在企业用银行贷款投资所形成资产归属上的混乱） ；再者，实行拨改贷以后，其固定资产投资和流动资金几乎全部来自于银行的贷款，这无疑是白手起家与无本经营。同时，有些新建企业没有国家原始资本金，只有国家银行的贷款。这样在国家与企业之间，在还本付息之后，这种债的关系自然消失，银行不能成为企业的资产所有者，于是企业便出现产权的空缺 ，从而在理论上和实践上都带来了很大的混乱。
改革初期实施“拨改贷”的初衷是以负债经营来加强企业的责任心，用信贷机制来约束企业对资金的占用，加速资金周转、提高资金利用率，以提高企业的经济效率。这种做法是从计划经济的行政办法向市场经济的过渡；利于完善企业改革，只不过在开始这种做法不可能一步到位，因为商品经济、市场经济的概念都还没有确定下来，“拨改贷”还带有浓厚的计划经济成分，例如银行贷款的项目和额度都由国家计划确定，因而企业还不能自主进行信贷，资本市场还没有形成，国家不能用产业政策、利率和税率等经济手段来控制投资的方向 。这突显出80年代开始的经济体制改革是一种对计划和市场兼容并蓄的尝试。在一些领域，或是用市场代替计划，或是削弱过分集中的计划，或是采取计划与市场并存的“双轨制”；在另一些领域，则仍然保持着计划的支配地位。然而，计划与市场本身是相互排斥的力量，两者相互作用必定发生激烈的碰撞。新秩序建立之前，一定程度的混乱状况是不可避免的，但这些代价却使得国有企业的搞活缺乏一个有效的转化。
国有企业基本建设基金由财政拨款改为银行贷款，就当时而言并不是严格意义上的债务，而是在特定时期所采取的一种国家资本投入方式 。实际上国有专业银行在计划经济阶段并不是真正意义上的以盈利为单位的商业银行，更确切地说是充当着财政部与国家计委的“出纳”的角色 。因此，从资金的来源属性来看，贷款和财政拨款都是国家资金，只不过资金的流转渠道不同而已，实质上是一种处于扭曲状态的投资。“拨改贷”起初本意在于使企业增强对国有资本的使用责任，但是效果并不理想，这种融资导致了企业负债率的上升。就企业的运营发展而言，高负债不一定就是坏事，在高增长、高效率的经济中，高负债是企业融资能力的表现。但是对于国有企业的经营现况而言，高负债的大多数企业却没有将效率结合在一起的，高负债的企业要向银行支付更多的利息，在目前利率仍然受到政府管制、官定利率高于事实上的市场利率的情况下（如果官定利率低于市场利率，企业负债越多意味着得到利率的优惠越多，但实际情况并非如此），国有企业的低效益与高负债只是增加了经营风险 ，拨改贷非但没有改善资金的使用效益，反而增加了新的矛盾。
拨改贷这一做法实际上已停止使用，然而其所遗留下来的问题却还没有完全妥善解决。这其中最突出的就是加重了企业的债务负担，给国有企业的经营和改革带来许多问题和困难。而一批长期亏损、资不抵债的企业更是依赖银行的贷款度日。同时，自从政府对国有企业的投资由拨款改为贷款以来，投资与贷款的关系被混淆，造成企业投贷不分的状况。投资不分既涉及到企业对其还款以后所形成的资产的产权归属问题的误解，又涉及到企业资本结构的问题。在当今国有企业改革的环节中，解决银行与企业两个部门之间的问题也是解决整个国民经济从计划经济体制向市场经济体制转化过程中资金运行的根本问题。
另外，国有企业在承包制的改革过程中，诱发了企业的短期行为，企业既有资本严重流失，进一步加重了企业对银行贷款的依赖；企业社会负担沉重，相当一部分企业自有资金要用于非生产的社会福利设施建设，相对地造成可运用资金的进一步降低。
（二）深层次的背景问题
长期以来，政府与国有企业之间的所有权和经营权没有分离，致使企业缺乏经营的内在动力。既有的产权制度难以体现国家和国有企业利益之间的差异性，企业难以形成自主经营、自负盈亏的经济主体。同时，在经营权与所有权的模糊定位下，企业领导人的地位难以确定并发挥作用。一则国有企业的领导人都是主管部门的代理者，由上级部门直接任免、调动；二则作为企业领导人，它是企业利益的代表者，形成了既是国家利益的代表也是企业利益代表的格局。在这种企业结构下致使企业的行为目标通常不是追求利益的最大化。正是由于模糊的产权关系使人无法确定国有企业和国家之间在利益上的合理界限，无法形成企业法人制度，因而也就无法使国有企业成为真正的市场主体并对其实际经营状况负责，致使国有企业负债的状况持续恶化。
在旧体制下，国有企业事实上有承担着社会保障的一部分功能，其中包括养老保险、医疗保险和失业保险。同时，学校、医疗机关、治安等附加社会事业这些本应有财政征收的税收负担都转嫁到企业身上，致使国有企业在债务上的负担更加沉重 。
上述的种种背景因素使大多数国有企业处于严重亏损的状态。严重亏损，一直是困扰着国有企业的一个大问题。从数字看来，最近几年来，国有企业的亏损数额一直呈现逐渐增长的趋势：1994年为488亿元人民币，1995年为541亿元人民币，1996年为727亿元人民币 。平均增长幅度达到了31.7%。这些事实说明不解决国有企业的亏损问题便会抵消许多盈利的国有企业的利润，影响到国有经济的整体效益。
（三）资本金制度的缺陷
80年代的企业改革沿袭了传统计划体制的概念和思路，未形成以资本金制度为核心的企业资本制度，使企业债权债务的解决难有一套治本体系。这表现在下列原因：
1、对资本金制度的理论地位认识不足。长期以来，计划经济习惯使用资金、资产的概念，忌讳使用“资本”的概念。但是资产与资本是不同的的概念，资产基本上是由资本与负债两个大部分所构成，资本金是所有者投入契约的永久资本，属于所有者的权益；负债则是债权人的投入，只在一定时期内形成企业的资产，所以又称为外来资本。
2、资本金的法律地位不明确。在《
公司法》颁布以前，并没有以企业的性质和资本金制度做出明确规定的法律，对企业的管理主要靠政策以及行政规定，所以形成了一大批没有资本金投入的国有企业，严格地说这种企业并非真正的企业。
3、没有设置反映所有者权益会计科目。旧的会计体制采取资金平衡表的报表形式，而形成资产的资金来源主要分固定基金、流动基金和专用基金等几大类，旧的体制没有作负债和所有者权益的划分。在新的会计制度中，明确了资本金制度的重要性。采取“资产=负债+所有者权益”的会计等式编制资产负债表，明确了资产的两大来源，与所有者相对应，进一步细化了实收资本、附属资本、资本公积金、盈余公积金等会计科目。
（四）大环境变化的因素与调整
尽管国有企业负债的成因已是老话题了，但是在国有企业负债突出之际，横向经济体制也产生了重大的变化与调整，国有企业本身在既有体制中存在着诸多不适应市场经济要求的方面，国有企业也必须跟着大环境的改造以期能顺应实际经济、法律环境的变化。例如财税方面，实行了新的会计和财务制度，取消了承包和税收减免，原来依靠财政减免维持的企业就难以为继；金融方面，银行进行商业化改革，实行资产负债和风险管理，没有还债能力的企业很难再从银行取得资金；价格方面 ，煤、铁、油、电等基础产品价格都逐渐与国际市场价格接轨，没有消化能力的企业将发生经营困难；外汇取消了双轨制，企业将直接接受汇率风险；此外，如工资制度、劳动制度和社会保障制度的改革与政策调整也在市场经济的趋势下出现大的幅度变化。
在大环境下，各个领域的市场机制作用越来越大，这也就要求国有企业必须改革传统的管理方式，要求国有企业面向市场，否则只能使国有企业快速萎缩，企业负债现象将无法遏制 。
二、解决国有企业改制中债务的方式
一般认为，解决企业改制中的债务问题，至少有以下四种方法可以选择：
（一）贷改投
所谓贷改投就是将贷款改为投资。企业向银行或者非银行金融机构贷款形成的债务，可以由债权人将其一部分或者全部转为投资，以增加企业的净资产，减少负债，从而达到净资产在总资产中所占的比例高于30%的要求，以符合股票发行的条件。
（二）引资还债
如果银行或者非银行金融机构不愿意将贷款改为投资，还可以向境内非法人或者自然人寻求投资，并用投资资金偿还债务，以减少债务比例，提高企业净资产比例，从而达到发行股票的条件。
以上两种方法，可能也较难实现，这主要是投资人对此种行为的意义认识不足所至。如果宣传得当，应该是能有人进行这种投资的。应该使投资者了解到，无论是贷改投，还是引资还债，对于出资人都是合算的。首先，改建为股份有限公司，并拟发行股票的企业，一定是经济效益比较好，并具有较好的发展前景的企业。其次，这家企业如改建股份有限公司，并发行股票，其股票发行价格采取特殊方式，按照国家对国有企业规定的，股票发行溢价比不得低于企业净资产折股率的要求，未来股票发行价格一定会高于出资人认股价格。因此，对于以上两种出资人将可能得到如下好处：一是较好的分红；二是通过高于自己投资入股价格的股票发行，获得资本受益；三是以股票上市后的价格作为参照，自己持有的股权具有潜在的升值前景（在实践中，这种股权对境外投资者有着很大的吸引力，按照上市股票价格购买这种股权是境外投资者经常提出的方案）。
（三）债务转移
拟发行股票企业必定是经济效益比较好的企业，负债较高的原因，通常主要是新上项目的贷款。可以征得出贷人的同意，先对企业进行分离，将使用着的大量资金的项目分离出来，设立具有独立法人资格的子公司，这一方面可以减少改建企业的贷款数额，以提高净资产的比例；另一方面新上项目往往有潜在的较好活力前景，因此出贷人的利益也可以得到保障。
（四）脱离债务
如果以上方法都未能实现，还可以采取脱离债务的方法。这种方法要求变企业整体改建为部分改建。也就是将企业的一部分或者大部分资产作为投资，发起设立股份有限公司，并发行股票。这个以原有资产为据，具有三年业绩的新设的公司是原企业的子公司或者关联公司， 而原企业则是新设公司的母公司，并继续作为债务人，承担原有的债务，而发行股票的公司则脱离了债务 。
