债的担保是我国民事、经济活动中保证债权实现的一项重要法律制度。在社会主义市场经济体制下，在民事、经济活动中，债权人的合法利益能否得到有效的维护，债务人承担的债务能否得到切实履行，关系着债权债务人及广大经营者的切身利益，关系着商品流通和资金融通的命运。对此，企业改制中应根据具体情况切实重视处理好原企业对外担保问题。关于改制企业提供物的担保的问题在企业改制时应当如何解决，下文将作具体阐述，这里仅就改制企业对外担保问题加以探讨。根据《
中华人民共和国担保法》的规定精神，如果企业转制中，把原企业租赁给他人经营生产，应由出租方承担原企业的对外保证责任；如果企业转制中作为保证人的原企业被另一家企业吸收兼并、或者与另一家公司发生新设合并时，已消灭的企业的保证责任由兼并后的企业或新设合并的新企业承担；如果企业转制中原企业的主管部门把原企业整体出售他人经营生产的（亦即买断的），应在转制中妥善处理好原企业对外保证责任，一般应把原企业对外保证责任和承担保证责任后的追偿权一并在买断企业时转移到买断企业中去。
五、关于原企业注册资金不到位和抽逃注册资金的问题
实践中还经常发生的问题是，由于多方面的原因，企业法人投资设立的企业法人，在该企业法人设立时注册资金不到位或者在该企业法人设立后，又抽逃资金，这样就可能导致在该企业法人进行改制或者发生债务时，其资产不足以清偿债务的局面。这里涉及到三方面的民事主体：原企业法人，原企业法人投资设立的企业法人和债权人（这里简称为“后设法人”），和后设法人的债权人。如果严格依照
公司法的规定，企业法人是独立的民事主体，独立享有民事权利和承担民事义务，后设企业的债务也应当由该企业自行承担，债权人只能向该企业法人主张权利，不得越过该企业法人向原企业法人主张债权。但是，如果严格遵照该项法律规定，债权人的利益显然会受到不正当的损害。在国外有所谓的“揭开公司的面纱”理论来解决相关问题，债权人可以越过后设企业法人直接向原企业法人主张权利。我国在实践中虽然还很难承认揭开公司面纱理论，但是，这并不意味着我国法律法规对此种行为完全放纵。最高人民法院《关于企业开办的企业被撤销或者歇业后民事责任承担问题的批复》（即法复（１９９４）４号）中第一项第２款规定：“企业开办的企业已经领取了企业法人营业执照，其实际投入的自有资金虽与注册资金不符，但达到了《
中华人民共和国企业法人登记管理条例实施细则》第
十一条第（七）项或其他有关法规规定的数额，并且具备了企业法人其他条件的，应当认定其具有法人资格。但如果该企业被撤消或者歇业后，其财产不足清偿债务的，开办企业应当在该企业实际投入的自有资金与注册资金差额范围内承担民事责任。”根据最高人民法院这一批复的精神，企业在尚未正式转制以前，应查明原开办单位是否有注册资金不到位或者抽逃注册资金，如果有该种行为，其企业的行政主管部门应责令原开办单位如数补足注册资金。这样做可以不再把其虚假投资部分转嫁给转制后的企业，有利于转制后企业的生产经营和发展，也不会轻易让开办单位借企业改革转制之机逃避注册资金不实的民事责任。
第三节 国有企业改制中涉及的行政法律关系
如何让国有企业真正与社会主义市场经济体制相适应，成为具有效率的市场竞争主体，是中国经济改革面临的最大难题。目前国有企业改革的问题有很多，但最最关键的是正确处理政企关系问题。 可让人为难的是政企关系是个很难理清的问题。政企分开作为国有企业建立现代企业制度的措施和条件之一，尝试了多年，收效甚微，不是因为政府没有做这方面的努力，而是按现代通行的企业制度，依据现有的企业理论有难以解释和实行的困难。
从理论上说，企业经营的这种委托代理关系都会存在经营权侵蚀所有权的可能。但可以通过一种叫做法人“治理结构”的机制来制约和遏制这种现象。治理结构通过资本市场、企业家市场、兼并市场和相关行业四种方式形成分享剩余的激励机制、“用脚投票”机制和证券市场信息披露形成的监督机制、市场决定企业命运的制约机制。这种治理结构用于国有企业首先碰到的问题是国有企业市场难以形成。因为治理结构的关键是通过所有者在市场选择企业而获得对企业的最终控制权的，如果政企彻底分开，国有资本的所有权将失去对企业的终极控制权；要使所有权的终极控制权不致丧失，作为所有者代表的政府就不得不控制企业经营者的人选。此外政府作为所有者还必须对企业实施监督权。政府的这一切行为又必须由政府官员去执行，履行这些职能的官员无权分享剩余，缺乏激励机制；企业领导人的命运掌握在政府官员手里；如此政企非但不能分开，而且还产生企业经营者与某些政府官员“合谋”的败德行为 。政府如果真的只是像对待私有企业一样“政企分开”了，国有企业经营者将成为企业的最终控制者。这不但与国有制的性质背道而驰，而且与现代企业制度理论相悖。国有企业建立现代企业制度的这种两难处境是国有企业改革难点的真正所在。
实践中试图通过国有控股公司或国有投资公司等形式将政府的所有者职能剥离出来，没取得预期的效果，因为国有控股公司和国有投资公司本身也是国有企业，亦存在“代理问题”需要治理。按公有制的本质，企业职工是企业的主人，可以参加企业管理，甚至行使所有者职能，但国有资本是全民的资本而不是企业职工的资本，仍难免使国有资本受到侵蚀。派遣特派稽查员，但特派员本身也是政府官员，政企分开的问题还是没得到解决。
看来，国有企业建立现代企业制度不能照搬西方通行的模式，要充分考虑到国有企业的特点，应该在既不损害所有者利益，又能使企业成为真正的市场竞争主体的前提下，探索新的企业治理机制，尤其是新的政企关系。
一、政企分开的现状和主要问题
1998年的中央政府机构改革对于理顺政府与国有企业的关系起到了积极的作用。政府机构与所办企业脱钩，撤并一些主管部门并且规定新建的行业管理部门（国家局）不再直接管理企业，这都有助于政企分开。但是目前各级政府部门与国有企业关系中仍然比较普遍地存在着一些妨碍国有企业成为“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的市场竞争主体的问题。在政企分开这个总题目下，国有企业改革需要做两个层次的工作：首先，将政府作为国有企业资本所有者的职能同它作为政府的职能分开。其次，在实现这种“政资分开”的基础上，根据市场经济的要求规范各级行政机构的行为，改善政府的公共服务。迄今政府机构改革所解决或正在解决的，是前一个层次的问题。在后一个层次上，目前最迫切需要解决的是以下问题：
第一，巩固“政资分开”的成果，政府的所有行政机构都不再干预企业的人财物、产供销等微观决策。传统计划经济中的政府是集宏观经济权力和微观经济权力于一身的全能政府。它不但拥有和直接经营国有企业，而且对集体经济等非国有企业的微观决策进行多方面的干预。在成立专门的国有资本管理部门行使国有企业所有者职能后，有些政府机构仍然按照原有的行为方式干预作为独立市场主体的企业的内部事务，例如，组织人事部门会同有关“主管部门”考核和任免企业的主要领导人；计划部门审核批准企业基本建设投资；经贸部门审核批准技术改造项目；财政和审计部门对企业财务状况作出评价，对经营管理不善造成亏损的作出处分决定和限期扭亏；劳动和财政部门审核批准企业的分配方案等等。这类越俎代庖式的微观干预，使企业自身的治理结构难以真正发挥作用，相应地，也无法要求企业执行机构对他们的经营决策的后果负责。
以上的问题表明，政府在对国有经济进行布局调整和国有企业进行企业制度改革的同时，要彻底转变工作方式。那些过去由政府执行的对企业日常经营指导的职能和对企业及其经理人员业绩评价的职能，应当尽量通过与政府完全脱钩的支持性组织（即通常所说的“中介组织”），如律师事务所、会计（审计）事务所、咨询公司、信用评级机构以及行业自治组织来执行，这些组织在市场经济国家广泛存在，作为企业所需服务提供者的非政府组织，通常比政府行政机构效率更高。
第二，在精减政府机构和人员的过程中强化政府的公共服务职能，保证公共物品供给的数量和质量，避免出现公共服务空白。在市场经济中，由政府提供的国防、外交、司法、治安、消防、邮政、基础教育以及针对贫困阶层的福利等公共服务，是维持经济活动乃至社会生活正常进行所不可或缺的。但目前有些人误解了政府原则上应当从竞争性部门退出的含义，以为政府管的事情越少越好。这造成了公共服务方面的某些“真空”： （1）由于“无主管企业”的大量出现而导致某些公共服务的“盲点”，例如在计划经济的条件下，大部分居民都有自己所归属的“单位”为他们办理各种事项，而改革中出现了大量的非国有企业，却没有人为职工或是企业办理有关事务，造成了很大的不便。（2）由于财政开支被其他方面的需要挤占，支持公共服务的财政资源减少，导致公共服务数量不足、质量下降，从而使投资环境和居民生活环境恶化。（3）原由国有企业提供基础教育、医疗、公用设施等方面的服务未由政府接管，使公共服务水平下降，企业则难以从“企业办社会”的重负中完全解脱出来。解决这一问题的基本思路是，明确中央政府和各级地方政府在公共服务上的职责并完善相应的转移支付制度，在机构编制和财政上优先保证政府提供公共服务的需要，同时鼓励成立承担公共服务职能的非政府、非营利性组织，充分发挥它们在这方面的优势 。此外，某些可以确定使用对象的“准公共物品”，应尽量采用企业化经营的办法，满足社会需要。
