当然，在组建控股公司的时候要根据公司的具体条件来确定具体的形态，切不可盲从。
四、国有控股公司中的法律关系及其存在的主要问题
国有控股公司中涉及到的主要法律问题就是国有控股公司与控股子公司之间的相互关系。我国《
公司法》确立了法人财产所有权，强调所有权与经营权分离，即公司作为法人，具有民事法律地位，独立享有民事权利和承担民事义务。国有控股公司实际上是出资人所有权和企业法人财产权的关系。
1．国有控股公司和国有控股子公司各为独立的法人。虽然国有控股子公司受国有控股公司的实际控制，许多方面都要受到国有控股公司的管理，有的甚至类似于国有控股公司的分支机构，但在法律上，国有控股子公司仍是具有法人地位的独立公司企业。国有控股子公司拥有自己独立的公司名称、公司章程，并以自己的名义进行经营活动，其财产与国有控股公司相互独立，各有自己的资产负债表，在财产责任上，国有控股子公司和国有控股公司也各以自己的财产为限承担各自的财产责任，互不连带。
2．国有控股公司与国有控股子公司之间基于股权的占有或者协议形成控制关系。国有控股子公司受国有控股公司的实际控制。所谓实际控制是指国有控股公司对国有控股子公司的一切大事享有实际上的决定权，其中尤为重要的是能够决定国有控股子公司的董事会组成。在未经他人同意的情况下，国有控股公司自己就可以通过行使权力而任命董事会的多数董事。国有控股公司与国有控股子公司之间的控制关系是根据股权或者协议产生的。根据股东会多数表决原则，拥有股份越多，越能取得对公司事务的决定权。因此，一个公司如果拥有另一个公司50%以上的股份，就必然能够对该公司实际控制。但实际上由于股份的分散，只要拥有一定比例以上的股份，就能够获得股东会表决权的多数，既可以取得控制地位。因此，有的国家对国有控股公司所下的定义是“拥有股东会多数表决权的公司”。除了股份控制之外，通过订立某种特殊的协议而使某公司处于另一公司的支配之下，也可以形成母、子公司的关系 。
虽然在法律上界定国有控股公司与国有控股子公司之间的关系比较容易，但是控股公司在实践中依然存在着一些问题。我国建立国有控股公司的实践是基于将其作为国有资产运营机构的设想。这一设想的初衷，一是为了将国有企业资产管理职能和经营职能分开，避免国有资产管理机构直接干预企业；二是为了在国有企业为数众多的情况下设立一个能将国有资产宏观管理机构与国有资产生产经营的基层企业连接起来的中间性资产运营机构，并将其作为国有股权主体。目前国有控股公司在运营中主要存在着下列问题。首先，控股公司由原行业总公司改建而来，基本上没有改变行政机构性质，在有的控股公司内部，“婆婆”又行使老板权利。因此，这种流于形式的授权经营实际上不但不可能进行国有资产运营，而且可能重建旧体制的藩篱。其次，控股公司内部关系不顺。控股公司是国家通行的一种公司形态，在内部管理上有其专门的规范。但是我国试点中的控股公司在这方面极不规范，无论是由原有行业总公司改建而来，还是由企业集团授权经营而来，尽管在形式上建立了董事会制，但是由于政府机构改革的滞后、相关制度不配套，实际上这些国有控股公司并没有通过规范的组织机构的建立，在控股公司的组织机构之间以及母公司与子公司之间合理划分决策、经营、监督权，形成相互独立、制衡的运营机制，而是在实际上依然沿用原来的行政管理体制。当然，这种情况在原有行业总公司改建而来的控股公司中和由企业集团授权经营而建立的控股公司中有各不相同。
造成上述问题的深层次的原因当然是政府机构改革的滞后，但是不可否认，这些问题的存在还有法律方面的原因。对国有资产运营机构的性质认识不足，授权流于形式，没有注重转变被授权机构的职能；由于不了解国有控股公司的法律性质及其基本运作规范，在被授权的企业集团或者公司内部，没有解决好控股公司与被控股公司之间的关系。因此，从长远的角度看，必须进一步完善政府机构改革，同时加强国有控股公司的立法，规范国有控股公司内部母子公司的法律关系。
第二节 企业承包、租赁
企业承包和租赁经营曾经是国有企业改制的重要途径，对我国经济曾经产生过重要的影响，但是随着市场经济体制在我国的确立，随着企业改制的深入发展，承包经营和租赁经营自身的弊端则逐渐显露出来，它无法真正有效地解决长期困扰着我国经济发展的国有企业财产所有权和经营权的问题。正因如此，在当前国有企业改革中，这两种经营方式已经退到了次要的、非主流的地位。但是，我们无法否认承包经营和租赁经营也有其自身的优点，正因如此，在一些小型的集体企业或者私人企业中，这两种经营方式依然大量存在。
一、企业承包经营
（一）企业承包经营的历史发展
承包制 是国有企业转变经营方式的早期的一种尝试，其出现的大前提是国家已经认识到了国有企业传统的、高度集中的经营方式的弊端，开始强调“放权让利”，要求扩大企业的自主经营权。
1984年10月20日中共十二届三中全会通过《
中共中央关于经济体制改革的决定》，指出“我国经济体制改革的中心关节是增强企业的活力，特别是增强全民所有制的大中型企业的活力，对国有企业必须实行政企职责分开，企业必须成为自主经营、自负盈亏的相对独立的社会主义商品生产者和经营者，充分发挥企业的积极性、主动性和创造性” 。在这种状况下，开始尝试没有改变企业经营方式的利改税的改革方式。所谓利改税，就是企业上缴的利润改为交纳税金。改革的重点是以利改税来确定国家和企业的分配关系，调动企业的积极性，增强企业的活力，从而处理好企业和国家的关系。利改税分为两步走，第一步是实行利税并行的制度，具体办法是，凡是有盈利的国营大中型企业，均根据实现的利润，按55%的利税缴纳所得税。企业交纳的所得税后的利润，一部分上缴国家，一部分按照国家核定的税利水平留给企业。对有盈利的国营小型企业，按八级超额累进税率缴纳所得税，缴纳所得税后企业自负盈亏，国家不再拨款。对税后利润取得企业，国家收取一定的承包费，或者按照固定数额上缴一部分利润。利改税的第二步是完全以税代利。当然无论是第一步还是第二步，其目的都是希望将国家和企业的关系用税收的方式固定下来，通过税收来解决不合理的矛盾，解决国家和企业之间的利益分配关系。
利改税施行之后，政府通过税收形式将企业在流通环节和初次分配领域取得的大部分收入截走，从而迫使企业向政府争取减税、让利。而且，利改税并没有从根本上解决长期困扰国有企业的难题，企业的经营效益并没有得到明显的改善。企业生产成本不断上升，经济效益不断下降，最终也影响到政府财政收入。结果政府和企业都陷入了不同程度的困境。就是在这种情况下，企业改革出现了一种新的选择，即企业承包经营责任制。
1986年12月日，国务院发布了《关于深化企业改革、增强企业活力的若干决定》，把企业改革提到首位，提出要“推行多种形式的经营承包责任制，给经营者以充分的经营自主权”。1987年3月全国人大6届5次会议上的《政府工作报告》正式提出：1987年的改革重点要放在企业经营机制上，根据所有权与经营权分开的原则，认真实行多种形式的承包经营责任制。于是从1987年5月份开始，在全国全面推开了企业承包经营责任制。这样，企业承包制就在全民所有制大中型企业中迅速的推广开来。截止1987年底，已经有大约80%的大中型企业实行了承包制。但是，企业承包制在经历了一段短暂的繁荣之后，则逐渐地表现出了种种弊端 。因此，随着九十年代初期市场经济在中国的兴起，承包制逐渐走向衰落。
（二）企业承包制的理论依据。
在我国，承包制经历了从农村到城市的过程。承包经营最初是起源于农村改革，农村的家庭联产承包责任制极大地促进了生产力的发展，取得了巨大的成绩，它给城市改革带来了巨大的启示：一是承包制把经营自主权还给经营主体，从而使经营主体的自主经营热情与愿望获得了实现的条件；二是承包经营明确了国家与经营主体的收益分配关系，并强化了国家的收益约束。而此时城市改革的重点——企业改革却步履艰难。虽然从1978年到1980年实行了扩大企业自主权的改革，从1980年到1986年实行了“利改税”的改革方式，但是，这些改革并没有从根本上解决长期困扰国有企业的一些根本问题。正是受农村承包经营的启示，在城市中后来施行了企业承包制。企业承包制的理论依据就是所有权和经营权的分离。企业承包制借鉴农村改革的经验，通过国家主管机关与国有企业签订承包合同的方式，在国有企业财产关系上实现“两权分离”，即在维持国家所有权不变的前提下使企业依据合同享有承包经营权。从表面上看，这既维护了生产资料全民所有和集体所有的社会主义的基本经济制度，又使企业能够独立自主地进行经营。这一财产归属模式虽然仍然属于双重结构，但是因为采取了合同这一法律模式，因此，至少在形式上使企业利于处在与国家平等的地位上，以合同来确定国家与企业之间的权利和义务关系。这时的企业获得了比传统模式大的多的经济利益和独立性 。
（三）企业承包制的评析
最初，企业改革的基本思路是实行政企职责分开，所有权和经营权适当分离，明确国有企业是自主经营自负盈亏的经济组织，并在这个基础上建立多种形式的经营责任制。改革的主要措施是实行厂长（经理）责任制，企业承包经营制则是这种形式的具体体现方式。应当说，企业承包制在一定时期也起到了较好的成绩。实行承包经营制的1987年到1990年，与承包经营制实行之前的1983年到1986年相比，全国预算内工业企业实现利税由4335.9亿元增加到5542.5亿元，增长率为27.8%，上缴利税由3410.5亿元增长到4307.9亿元，增长率为26.3% 。当时整个社会经济都被打上了承包经营的烙印。与旧体制相比，承包经营具有以下特点：
（1）承包制把企业和国家的关系用合同的形式规定下来，从而改变了传统体制下企业完全隶属于政府的局面，企业在一定程度上拥有了自主经营权，虽然这种自主经营权还是十分有限的，但是，在当时的条件下毕竟是一种历史的巨大进步。至少在表面上，国家与企业的关系开始由完全的行政隶属关系向用合同的方式来确定责、权、利关系转变。
（2）实行承包经营制后，企业改变了完全没有自主权的状况，开始有了合同规定的经营管理自主权，而且由于实行包死技术和超收多留等制度，还部分扩大了再生产自主权。
但是随着时间的发展，其固有的弊端则逐渐显示出来。承包经营制无法真正解决国有资产的所有权和经营权的矛盾。国有企业实行承包制，只是在政企职责尚未分开、竞争性市场尚未形成、企业组织制度还没有可能进行根本改革的背景条件下，给予企业某些自主权的一种过渡性方法，但承包制仍然是以经营权为前提的，经营权始终处在所有权控制的位置，企业仍然没有自身的经济权益；政府作为国有资产直接所有者的发包方，仍然掌握着直接控制企业活动的权利；企业自主经营权无法真正落实。尽管合同规定承包者要对经营后果负责，但对一个拥有数百万至数千万资产的国有企业的财产责任，实际上是任何一个承包者都不能承担的了的 。由于产权主体地位缺乏法律与制度的保证，如果主要经营者决策失误或者被调走，企业的生存与发展将受到重要的影响。因此，与国有企业改革初期的扩大自主权一样，“两权分离”及其承包租赁仍是政府向国有企业单向放权，其让权程度取决于政府的主观意志，这意味着政府对国有企业的控制性质未有根本性改变。改革至此就其性质而言仍是一种放权让利 。承包制或者同一时期所展开的租赁制，因为没有对国有企业制度进行明确的改造，仅仅是改变了其经营方式，因而这种制度仅仅着眼于如何搞活国有企业，然而在保证国家所有权完整性的前提下，其无法作为企业组织制度改革的根本出路。
企业承包经营制的初衷是以确定政府与国有企业之间权利义务的关系，以此扩大企业自主经营权的范围，在一定程度上实行政企分开，同时也是尝试解决过去扩权让利的企业改革方式中，做法过于随意、幅度伸缩过大的问题 。在施行后其之所以能够具有刺激承包者增产增收的作用，是因为它在发包者和承包者之间施行对企业产权的分割；当实际的剩余（利润）超过承包合同规定时，承包者可以获取利润。但是也因为制度设计的使然，它必然鼓励承包者采取追求短期利益的机会主义行为，从企业财产过度谋取利益，而将外部性的负效应留给企业产权的所有者——国家。而这又会引起发包者的相应行动，改变承包的条件限制承包者的自主权，它无法根治由它本身所产生的弊端。
