行政复议证据制度研究——兼与行政诉讼制度比较
赵德关
【关键词】行政复议 行政诉讼 证据
【全文】
前 言
目前，与较为完善的行政诉讼证据制度相比，我国行政复议证据制度尚处于初创阶段，法律上缺乏详尽规定，仅有的少数几个条款涉及到证据，而且分散于行政复议和行政诉讼相关法律、法规、规章和司法解释中。理论上亦较少涉及，这在一定程度上与行政复议制度定位有很大关系。 制度的缺失造成行政复议工作的被动，行政复议作为一种区别于行政诉讼的救济和监督体制，实际工作中却不得不照抄行政诉讼证据，不仅影响了行政复议本身效能的发挥，而且也不利于包括行政复议在内的行政程序法证据制度的建设。本文拟从该种困境出发，结合行政复议与行政诉讼的工作实际，从制度上对行政复议与行政诉讼的证据制度作一比较，以期对行政复议工作有所助益。
一、行政复议证据制度沿革
1990年12月24日国务院发布的《
行政复议条例》（后经修改，以下简称《条例》），在证据方面仅有三个方面的规定，即第三十一条第（三）项规定了申请人的举证责任，应提供提起复议的事实根据；第三十八条规定被申请人的举证责任，应于收到复议申请书之日起十日内，提交作出具体行政行为的有关材料或证据，并提出答辩书；第四十二条第（一）、（四）项规定了证明标准，即具体行政行为在认定事实方面要达到清楚的标准。
1999年4月29日全国人大常委会通过的《
行政复议法》（以下简称
《复议法》），在证据方面的规定增加到6个方面：第
三条第（二）项规定了复议机构查证职责，应履行向有关组织和人员调查取证的职责；第
二十二条规定复议机构的查证权力，复议机构认为有必要时，有权向有关组织和人员调查情况；第
二十三条第一款后段、第
二十八条第一款第（四）项规定了被申请人的举证责任和举证时限，应于收到申请书副本或申请笔录复印件之日起10日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，逾期不交视为无证据，将予撤销；第二十三条第二款规定了证据开示制度，申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，但涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的除外；第二十四条规定了非法证据排除原则，在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或个人收集证据；第二十八条第一款第（一）项、第（三）项第1目规定了证明标准，具体行政行为在事实上应达到清楚、证据确凿标准。与《复议条例》相比，减少了行政复议申请人的举证负担，增加了复议机构查证职责和权力、被申请人不履行举证责任的后果、证据开示、非法证据排除等内容，增强了可操作性，但与丰富多彩的行政复议工作实际相比，规定仍较为简单，例如何为证据、证据的种类、证据的证据能力和证明力如何认定等均无规定，难以满足行政复议工作的需要，这在相当程度上迫使行政复议机关照抄行政诉讼的证据规定。
二、行政复议证据与行政诉讼证据制度的异同
