４．由被告负举证责任，还有立法政策上的考量和行政导向方面的意义。从法律设置举证责任的目的来看，主要是为了解决当案件事实处于真伪不明状态时，法院应当如何作出裁判的问题，即解决这种真伪不明状态引起的不利诉讼结果的归属问题。在诉讼中，法院要依据相关的实体法来确认当事人主张的权利或法律关系是否存在，而这种确认又必须借助对一定案件事实存在与否的判断来完成。当真实真伪不明时，诉讼不能就此无限期拖延下去，法院仍然需要适用法律对案件作出裁判。随之而来的问题是，法院应当假定该不明事实存在，还是假定其不存在？这是作出裁判前必须作出的选择。解决这一棘手问题的合理办法是设置推定规则，事实上，法院的审判活动不仅仅是一种查明案件事实真相的认识活动，而且更是一种选择和实现法律价值的过程。 行政诉讼要解决的问题是具体行政行为是否合法，从行政诉讼的立法目的即保护公民、法人和其它组织的合法权益出发，摆在立法者面前的唯一合理的选择是设置被诉具体行政行为违法推定原则：当行政机关的具体行政行为被诉至法院时，法律推定被诉具体行政行为是违法的，除非行政机关能够提供充分的证据推翻推定事实（具体行政行为违法）的存在，即行政机关以证据证明所作出的具体行政行为是合法的。当行政机关不提供或不能提供证据证明具体行政行为合法而使该案事实处于真伪不明状态时，法院只能判决行政机关承担败诉的后果。 由被告承担举证责任所具有的行政导向方面的意义在于，有利于督促行政机关依法行政、促使其严格遵守"先取证，后裁决"的程序规则，以充分实现
行政诉讼法的立法目的。
三．举证责任的分配及要求
(一)举证责任的分配的含义
举证责任的分配是指对诉讼争议的事实，在当事人之间应当由哪一方承担举证责任。 根据举证责任的分配规则，应当承担举证责任的一方在案件事实处于真伪不明状态时，应承担不利的诉讼后果。
《
行政诉讼法》第
32条规定："被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。"《
最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第
一条再次重申：“根据
行政诉讼法第
三十二条和第
四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，”以上是对举证责任分配规则的规定。
（二）被告对作出的具体行政行为负有举证责任的一般要求
１、提供被诉具体行政行为的理由，重点出示具体行政行为作出之前所取得的证据。
行政机关在作出某具体行政行为之前，应先取得实施该具体行政行为的充分证据，然后才能作出影响相对人权利、义务的决定。可以说在具体行政行为作出之前行政机关取得的证据，对具体行政行为的合法性起着决定的作用。
