社会主义市场经济中建设监理体制的发生机制及其困难——FIDIC合同条款在我国的适用研究（之一）-法搜-中国法律信息搜索网

　　国家是市场中一切交易的监管者，在建设监理领域，国家作为监管者建立监理体制的目的在于规范下述两种交易行为：⑴建设单位（或业主）与工程师之间的服务交易；⑵由于监理必然涉及到承包方，建设单位与承包方的承包交易，——以减少社会成本（包括交易成本）。
　　但在国有经济中，投资主体一分为二，国家作为业主对监理的需求使得国家同时作为监管者对监理体制的需求略变复杂。如果我们仍然肯定国家作为业主对监理的需求在于尽可能保证建设单位实现其投资目的（不管建设单位对实现投资目的有多大的兴趣），那么，监理体制的引入，不仅意味着国家在实现其一般意义上的监管职能，同时还意味着国家在实现其作为所有者对其投资代表——建设单位特殊监管职能，同时还意味着国家在实现其作为所有者对其投资代表——建设单位特殊监管职能。从国家作为业主的角度看，工程师的作用是在提供专业化服务，从国家作为监管者或者从建设单位的角度看，工程师的作用⑴可能仍然在于提供专业化服务，如果建设单位与业主的目标一致的话；⑵可能在代替国家执行一种监管职能，如果两者的目标不一致的话。
　　至此，可以认为，我国监理体制的发生机制除了具有制度生成的共性外，还有其特殊性：我国的监理体制主要是建立在国有经济中国家作为业主与国家作为监管者这一双重身份的基础上的。
　　二、我国监理体制发生机制中的困难
　　自建设部1988年以“通知”的形式宣布在我国建立建设监理体制，至今已有十余年。我国的建设监理体制确是建立了。但其发展似乎是步履蹒跚，至其成熟和完善似乎还需要相当的时间。一种制度是否能够稳步发展，关键在于它是否与社会实践形成一种良性互动。我国监理体制发展迟缓的原因就在于这种互动的良性不足，归根结底是因为我国监理体制发生机制中所固有的困难。
　　㈠业主与建设单位的分离
　　前文已述，在我国，投资主体一分为二：国家作为业主与建设单位。我国的监理体制主要是建立在国家作为业主与监管者双重身份之上的，如果建设单位与国家的目标一致，则两者对监理的需要相同，如果不一致，则建设单位会视工程师在代替国家执行一种监管职能。问题在于，建设单位在实现项目的投资目的上会与国家完全一致吗？从理论和实践两方面来看，答案均是否定的。
　　从理论方面看，“经济人”的假定在此是至关重要的。不管是建设单位作为一个部门还是建设单位内部管理项目的个人，他们追求的都是部门或者个人利益的最大化，没有任何东西来保证这种部门或者个人利益的最大化与国家利益的最大化完全一致。从实践方面看，工程质量事故的频繁发生以及国有资产通过建筑业的巨额流失，实是因为建设单位内部个人追求个人利益最大化所致，与国家的投资目的相去甚远。
　　因此，可以断言，即便建设单位与国家的投资目的并不完全相反，两者也不可能完全一致。建设单位会同时视工程师为专业服务的提供者与一定程度上国家监管职能的执行者。但由于国家并未明文赋予工程师这种监管职能，而且工程师的管理权力主要来源于建设单位的委托，因此，建设单位会不可避免地把工程师的权力削减至最低程度，以追求投资项目中部门或个人利益的最大化。监理实践中，建设单位往往只授予工程师质量监督的权力，并且多要求旁站监理，实是由工程师对于建设单位的双重身份所致。