有一种意见认为行政性垄断存在的根本原因在于经济体制和政治体制,在于改革的不彻底性,它不是法律所能解决得了的,反垄断法不能调整行政性垄断。诚然,行政性垄断问题的解决,从根本上说有赖于国家的经济体制和政治体制改革的继续深化,但反垄断法并不是无能为力的。相反,反垄断法如果明确界定行政性垄断的确定标准,并准确列举其各主要表现形式,规定严厉的处置措施,就能使这些行政性垄断的违法性暴露于公众,并使法律实施机关受理和处置案件有了明确的准绳。行政性垄断必将受到有力的打击。至于经济体制和政治体制改革,当然十分重要;但改革也需要法律保障和促进,其中反垄断法就是保障和促进改革的一个重要方面的立法。
2.特殊行业和领域的垄断问题
垄断具有两面性,即消极性与积极性。某些垄断能避免竞争所导致的资源浪费,某些垄断还有利于生产力的发展。在社会经济的某些行业和领域,由于其本身固有特殊,或者还由于国家的政策,法律对其垄断和限制竞争行为作出某种豁免和适用除外的规定。根据我国情况,这些行业和领域主要包括以下4个方面:
(一)自然垄断。有些行业的设施布局规模大,投资额大,利益回收周期长,在已有企业进入营运之后,其他经营者往往不愿再投资搞重复建设,因此使该先设立的企业得以取得垄断和支配地位。这些行业如果允许自由竞争,一则会造成各种经济资源的浪费,同时实际上也不可能出现这种情况,故被称为自然垄断。例如铁路、邮电通信、电力、自来水等行业。但是,即使在这些自然垄断行业,合理的竞争还是应当允许的。例如在设施资源不造成较大浪费,并能取得更好的经济和社会效益条件下,其他经营者对原有企业的兼并或其他方式的进入,应当允许;在新开拓的领域进行投资建设的招标投标中,应提倡公平竞争。此外,对于居于自然垄断地位的企业,国家也应进行必要的监督(如价格监督等),对其滥用垄断地位而实施的限制性行为,如不当定价,拒绝交易、附条件交易和各种歧视等,亦应坚决禁止。⑥
(二)国家特许的垄断。这是指除自然垄断以外,国家出于对社会或经济等方面的政策性考虑,特许某些企业对某些行业或产品实行垄断经营,限制或排除竞争,如银行保险业。但法律应规定对它们进行必要的监督,防止对其垄断地位的滥用。又如农林业及其主要产品的购销也不适宜无限制的自由竞争,一则它们对自然条件依赖性强,二则会影响人民基本生活需求。我国农业还比较落后,基础薄弱,而人民生活和工业发展对农业需求很大,国家更应采取多种保护措施,允许生产经营者订立限制竞争的协议,规定最低保护价格,或由国家给予补贴,或由国家直接参与购销活动,并在制定反垄断法时需要给予豁免。各国都承认专利技术等知识产权方面的独占权,法律对此也是作适用除外处理的,这是出于对于科学技术进步的保护和鼓励方面的政策考虑。
(三)国家垄断。这里是指国家直接垄断,即法律不仅规定允许垄断和限制竞争,而且还规定由国家直接投资经营,并在一定程度上排除非国家资本的进入。国家直接垄断现象在西方资本主义国家也大量存在,这就是所谓"国家垄断资本主义"。
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