也谈对公安侦查行为的司法确认权 ——与翁小明同志商榷
曹文安
【摘要】公安行为有公安侦查行为与公安行政行为之分,人民法院有权受理不服公安具体行政行为而提起的行政诉讼,即有权对公安具体行政行为进行司法审查,但人民法院对公安侦查行为进行司法审查缺乏法律依据。
【关键词】公安行政行为;公安侦查行为;司法审查;司法确认权
【全文】
《福建法学》2000年第3期发表了翁小明同志《如何认定公安机关以刑事侦查为名规避司法审查的行为》的文章(以下简称翁文),看后有一些不同的想法,特提出与翁小明同志商榷。
翁文认为,在行政审判实践中,由于公安机关兼具治安管理和刑事侦查两种职能,常常出现交叉行使的情况,原告起诉后,被诉行为是刑事侦查行为还是具体行政行为,法院一时也难以判断。而公安机关为了逃避行政诉讼中对其具体行政行为的司法审查,一旦涉诉,往往把本来应属于行政诉讼受案范围的具体行政行为作刑事立案处理,以一纸“刑事立案审批表”来逃避司法审查,使一些本应按行政处罚程序进行处理的行政违法行为进入刑事诉讼程序,而“犯罪嫌疑人”的违法行为又分明不可能被追究刑事责任。为保护行政相对人的利益,人民法院基于对社会公正的最终裁判权,有对公安机关违法行为(根据翁文下文所述看,此处不应表述为“违法行为”,而应为“被诉行为”)性质的确认权,即对原告提起行政诉讼的,人民法院有权确认被诉公安行为是具体行政行为还是刑事侦查行为。
笔者认为,翁文的观点值得商榷。作为国家的审判机关,人民法院的职权来源于国家的法律,而不是对社会公正的最终裁判权。只有国家法律规定它可以行使哪些职权,它才有权行使;而国家法律没有规定它可以做的事情,它就不能以对社会公正拥有最终裁判权为由,去做超越法律规定的事情。从我国现有法律规定看,我国法律从未赋予人民法院对被诉公安行为是具体行政行为还是刑事侦查行为的确认权,因此,人民法院对被诉公安行为的性质行使所谓的确认权于法无据。
根据我国有关法律的规定,我国的公安机关具有双重身份,一方面,它是国家的治安行政机关,承担着国家的治安保卫任务;另一方面,它又是刑事诉讼中的司法机关,承担着绝大多数刑事案件的侦查任务。因此,公安行为有具体行政行为和刑事司法行为之分。的确如翁文所说,在行政审判实践中,有时对被诉公安行为的性质难以区分。那么,应当如何来区分被诉公安行为的性质呢?笔者认为,区分公安行为是具体行政行为还是刑事侦查行为的关键是看该行为所依据的职权的性质。当公安机关行使行政管理职权,对特定的公民、法人或者其他组织就特定的事项作出单方公务行为时,该行为即为具体行政行为;而公安机关在办理刑事案件过程中,依照刑事司法职权所作出的行为则为刑事侦查行为。换言之,对公安机关在办理治安案件过程中,依照行政管理职权作出的具体行政行为,行政相对人不服而依法提起行政诉讼的,人民法院有权对该行为进行司法审查;而对公安机关在办理刑事案件过程中,依照刑事司法职权作出的刑事侦查行为,相对人不得提起行政诉讼,即使提起,人民法院也不应受理。最高人民法院早在1991年就对此作出过司法解释。1991年5月25日,最高人民法院行政审判庭对福建省高级人民法院闽法传字(91)147号《对公安机关采取监视居住或名义上监视居住行为不服起诉法院应否立案受理问题的请示报告》作出《
关于对公安机关采取监视居住行为不服提起诉讼法院应否受理问题的电话答复》,规定:“公安机关为了防止被告逃避侦查而作出监视居住决定,限制其活动区域和住所,是刑事侦查措施,不属
行政诉讼法受案范围所列行为,公民对此不服坚持起诉,法院应裁定不予受理。”“至于公安机关作出监视居住决定,但将监视居住对象关押在派出所、拘留所等场所的作法,这是刑事侦查过程中的违法行为,不属于
行政诉讼法受案范围。公民对此不服坚持起诉,法院应裁定不予受理。其可向上级公安部门及有关单位反映。”1991年6月18日,最高人民法院行政审判庭对四川省高级人民法院川法研(1991)22号《关于公安机关未具法定立案搜查手续对公民进行住宅人身搜查,被搜查人提起诉讼人民法院可否按行政案件受理的请示》作出《
关于公安机关未具法定立案搜查手续对公民进行住宅人身搜查被搜查人提起诉讼人民法院可否按行政案件受理问题的电话答复》,规定:“公安机关在侦破刑事案件中,对公民的住宅、人身进行搜查,属于刑事侦查措施。对刑事侦查措施不服提起诉讼的,不属于行政诉讼调整范围。如果公安机关在采取上述措施时违反法定程序,可以向该公安机关或其上级机关及有关部门反映解决,人民法院不应作为行政案件受理。”这些规定清楚地表明,为保证刑事侦查活动的顺利进行,避免行政审判影响刑事侦查现象的出现,人民法院不应对被诉公安行为行使司法确认权。